I OSK 1314/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1852/06 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., na skutek skargi Z. R., uchylił postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...]. Stwierdził ponadto, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda M. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność Z. R., S. R., Z. R. i W. R., na cel publiczny budowę drogi ekspresowej. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. R. oraz S. R.. Postanowieniem z dnia [...] Minister Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dnia [...] Z. R. oraz S. R. wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...]. Rozpatrzywszy złożony wniosek, Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...].odmówił przywrócenia Z. R. i S. R. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...].. Minister wskazał, iż wnioskodawcy nie dochowali wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. siedmiodniowego terminu do jego złożenia, liczonego od dnia ustania przeszkody uniemożliwiającej terminowe wniesienie odwołania. Jeśliby bowiem przyjąć nawet, iż przeszkoda taka istotnie miała miejsce, to ustałaby najpóźniej w dniu, w którym wnioskodawcy wnieśli odwołanie ([...]). Wniosek o przywrócenie terminu złożony został natomiast dopiero w dniu [...]. (miesiąc po upływie siedmiodniowego terminu). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Z. R.. W jej uzasadnieniu wyjaśniała, że przeszkodą w nieterminowym nadaniu odwołania było uszkodzenie skrzynki do korespondencji. Skarżąca nie mogła odebrać awizowanej przesyłki z decyzją organu pierwszej instancji. O jej wydaniu decyzji dowidziała się dopiero w trakcie przeglądania akt sprawy w siedzibie organu. Z tej racji obsługujący ją urzędnik organu przekazał skarżącej zwrotkę, prosząc o jej pokwitowanie i informując o przysługującym skarżącej czternastodniowym terminie na wniesienie odwołania. Z zachowaniem tego terminu odwołanie zostało wniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. wskazał, że zgodnie z art.58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Zgodnie z art.59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Stosownie natomiast do treści art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działając w ramach powyższych kompetencji Sąd ocenił także zgodność z przepisami prawa postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, zarówno postanowienie z dnia [...] jak też z dnia [...] wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego obowiązujących w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, iż skarżąca dokonała tego odbioru w dniu [...], poświadczając ten odbiór własnoręcznym podpisem. Termin do złożenia odwołania upłynął zatem z dniem [...]. Odwołujący się złożyli odwołanie w dniu [...] a zatem w terminie ustawowym. W tej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy –postanowieniem z dnia [...].– uchybienia terminu do wniesienia odwołania było bezpodstawne. W konsekwencji również postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wywołane wadliwym prawnie postanowieniem z dnia [...], a zakończone postanowieniem z dnia [...], było także bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Budownictwa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie: – przepisu art. 44 § 4 k.p.a., przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] nie została skutecznie doręczona w dniu [...].; – przepisu art. 134 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania było bezprzedmiotowe; Ponadto organ zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: – naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie doręczenia decyzji Wojewody M. z dnia [...] naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skutków wynikających z art. 44 § 4 k.p.a.; – naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i art. 134 k.p.a. przez brak wyjaśnienia dlaczego Sąd odmówił uznania skutków prawnych przedstawionych dowodów na okoliczność innej niż przyjęta przez Sąd daty doręczenia decyzji Wojewody M. z dnia [...]; – naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i art. 134 k.p.a., wskutek zaniechania wykazania przez Sąd, że rzeczywiście doszło do naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w świetle przyjętych przez organ dowodów na okoliczność doręczenia skarżącej decyzji Wojewody M. z dnia [...]. W niniejszej sprawie, zasadnicze znaczenie – jak argumentował autor skargi kasacyjnej – ma ustalenie w jakiej dacie doszło do doręczenia skarżącej decyzji Wojewody M. z dnia [...].. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie do Z. R. o możliwości odbioru decyzji w placówce pocztowej pozostawiono w dniu [...]. Powtórne zawiadomienie pozostawiono w dniu [...].. Przesyłka nie została odebrana, tak więc doręczenie zastępcze nastąpiło z dniem [...]. Powyższe działania były zgodne z treścią art. 44 § 1-3 k.p.a., a ocena skutków pozostawienia zawiadomienia o możliwości odebrania decyzji w placówce pocztowej, tj. doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie doręczenia, musi być oceniana na gruncie art. 44 § 4 k.p.a. Skoro zgodnie z procedurą nastąpiło doręczenie, to termin na złożenie odwołania rozpoczął bieg w dniu następnym po dacie doręczenie. Tym samym termin na złożenie odwołania od przedmiotowej decyzji Wojewody M. upłynął w dniu [...].. Sąd Wojewódzki poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że doręczenie skarżącej decyzji miało miejsce w dniu [...].. Jest jednak oczywistym, że doręczenie skarżącej decyzji po dacie wcześniejszego doręczenie nie ma żadnego wpływu na bieg terminu na złożenie odwołania. Nie otworzył się bowiem dla niej na nowo bieg terminu zaskarżenia. Z tych też względów, postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] odpowiada prawu, z uwagi na prawidłowe ustalenie, iż w niniejszej sprawie nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazane powyżej okoliczności związane z datą doręczenia pozwalają również na sformułowanie zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Gdyby Sąd dokonał prawidłowej i całościowej analizy akt postępowania administracyjnego, musiałby się odnieść do podnoszonej w postanowieniu z dnia [...] kwestii daty doręczenia decyzji Wojewody M.. Brak w ogóle w tym zakresie odniesienia się do podnoszonych w postanowieniu Ministra Budownictwa kwestii pozwala postawić tezę, że Sąd pominął istotne dla sprawy dowody zawarte w aktach. Gdyby bowiem oparł się na kopercie, w której nadano decyzję Wojewody M., musiałby dość do wniosku, że rzeczywiście doręczenie tej decyzji nastąpiło z datą wcześniejszą niż przez niego przyjęta. W tym też zakresie, Sąd naruszył przepisy o uzasadnieniu wyroku, gdyż nie odniósł się w żaden sposób do treści art. 44 § 4 k.p.a., na gruncie którego oceniono skutki pozostawienia przesyłki w placówce pocztowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 44 § 4 k.p.a., który to przepis ma w istocie charakter proceduralny, uznać należy za bezpodstawny. Uregulowanie to dotyczy tzw. zastępczego doręczenia pisma. Paragraf 4 art. 44 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Pismo pozostawione w aktach sprawy jest tym pismem, które doręczono w sposób opisany w ww. uregulowaniu. Musi ono zatem składać się nie tylko z koperty, ale również z umieszczonej tam zawartości, bowiem dopiero kontrola koperty wraz z zawartością pozwala uznać, że chodzi o doręczenie konkretnego aktu, wskazanego w potwierdzeniu odbioru. Potwierdzenie to również musi znajdować się w aktach sprawy, bo na nim zostaje uwidoczniona przyczyna i data braku doręczenie zwykłego oraz stempel pocztowy z datą awizowania przesyłki. W omawianej sprawie w dołączonych aktach administracyjnych znajdują się: pusta koperta oraz zwrotne poświadczenie odbioru decyzji z dnia [...] oznaczonej nr [...].. Na potwierdzeniu tym znajduje się wprawdzie adnotacja listonosza opatrzona datą [...], dotyczącą niemożności doręczenia przesyłki i jej awizowania, ale z treści pisma wynika, że Z. R. odebrała tę przesyłkę w dniu [...]. Dodać należy, że stronie doręcza się oryginał decyzji. Jego brak w kopercie świadczy o tym, że doręczenia tego dokumentu dokonano w dacie wskazanej na potwierdzeniu odbioru tj. w dniu [...].. Jeżeli organ uznał za stosowne doręczenie odpisu decyzji, to w aktach sprawy, w jakiejkolwiek formie powinien znaleźć się wniosek skarżącej o dokonanie doręczenia takiego odpisu. Niedopuszczalne było natomiast potwierdzenie odbioru odpisu decyzji na tzw. "zwrotce" pocztowej, świadczącej o doręczeniu przesyłki przez "awizo". Brak podpisu na takim potwierdzeniu odbioru jest bowiem w istocie dowodem na to, że doręczenie do rąk adresata nie nastąpiło. W istniejącym stanie sprawy w aktach znajduje się dokument , z którego wynika, że przesyłka była wprawdzie awizowana ale osobiście adresatka odebrała ją w dniu [...] i że jest to pierwsze doręczenie decyzji z dnia [...].. W świetle powyższych rozważań należy za Sądem pierwszej instancji uznać, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...], wobec czego termin złożenia odwołania upłynął w dniu [...].. Bezzasadny jest w tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Obydwa skontrolowane przez Sąd Wojewódzki postanowienia wydane zostały w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, a Sąd słusznie skorzystał z uprawnień zawartych w art. 135 P.p.s.a. Z podniesionych wcześniej względów nie znajdują również uzasadnienia zarzuty zawarte w p-kcie II skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd w sposób prawidłowy uzasadnił swoje stanowisko. Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.