III SA/Kr 402/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi J. B. i W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 2 marca 2006r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących J. B. i W. B. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2006 Nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania J.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...]z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] odmawiającą wznowienia postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. znak [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 1 i 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.) Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. znak. [...] na wniosek M.i S. P. oraz A.i S. Z. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących działkę 1 obj. KW [...], oraz działek 2 i 3 z nieruchomością stanowiącą działkę Nr 4 obj. KW [...] położonymi w S. gm. [...] . Wnioskiem datowanym na [...] sierpnia 2004 r. J. M. wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] o wznowienie postępowania, zakończonego tą decyzją ostateczną od dnia [...] 01.1993 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. W uzasadnieniu podania J. M. podnosił, że o fakcie wydania ostatecznej decyzji dowiedział się dnia [...] sierpnia 2004 r., oraz że był stroną tego postępowania a został pozbawiony możliwości odwołania się od decyzji. Rozpoznając podanie o wznowienie postępowania, Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił na podstawie art. 149 § 3 kpa wznowienia postępowania przyjmując, że J. M. nie służył przymiot strony postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z [...] grudnia 1992 r. Rozpatrując odwołanie J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia czy zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił J. M. wznowienia postępowania o rozgraniczenie zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędy Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Organ I instancji ustalił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało następującą treść: "....zostało wszczęte na wniosek państwa M. i S. P. oraz H. i C. Z. postępowanie rozgraniczeniowe działek 1, 2 i 3 od działki Nr 4 stanowiącej drogę gminną.........", a następnie: "z uwagi na fakt, że przebieg drogi gminnej Nr 4 na rozgraniczanym odcinku przylega do nieruchomości obejmujących działki 5 stanowiącej własność J. M. i działki Nr 6 stanowiącej własność M. i J. M., zawiadamia się, że pomiar obejmuje również powyższe działki na odcinku równym odcinkowi rozgraniczanych nieruchomości", oraz że zostało skierowane nie tylko do wnioskodawców rozgraniczenia i Gminy [...], ale także do J. M. i małż. [...]. Wskazując na treść tego zawiadomienia oraz na okoliczność, że działka J.M. znajduje się po przeciwnej stronie działki 4 stanowiącej drogę niż ta, której dotyczy rozgraniczenie przyjął organ I instancji, że to zawiadomienie właścicieli nieruchomości po drugiej stronie działki 4 objętych pomiarem nie czyniło ich stronami postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem organu J. M. mimo tego zawiadomienia nie miał interesu prawnego w rozgraniczeniu działek 1, 2 i 3 z działką 4, nie miał zatem przymiotu strony i nie doręczono mu decyzji z [...] grudnia 1992 r., a zatem zachodzi przesłanka do odmowy wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji J. M. podtrzymał stanowisko, że brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym jako strona, do momentu kiedy nie sprzeciwił się na sugerowaną mu granicę działki 4 z jego działką, o czym świadczy protokół graniczny z [...] 11.1992 r. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło ustalenie organu I instancji, że przedmiotem postępowania o rozgraniczenie był przebieg granicy pomiędzy działką 4 stanowiącą drogę gminną a działkami 1, 2 i 3, a nie z działkami leżącymi po drugiej stronie drogi. W tym zakresie ani nie wszczęto postępowania rozgraniczeniowego, ani też decyzja nie orzeka o rozgraniczeniu działki 4 ze stanowiącą własność J. M. działką 5. Kolegium uznało, iż okoliczność, że J. M. był zawiadomiony o pomiarach na gruncie i uczestniczył w pomiarach także w stosunku do jego działki, ale dla celów rozgraniczenia drogi z działkami po jej drugiej stronie, nie daje mu przymiotu strony na podstawie art. 28 kpa w zw. z art. 29 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które przymiot strony daje osobom mającym tytuł prawny do rozgraniczanych nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nazwaną "odwołaniem" na powyższą decyzję złożył J. M.. Zdaniem skarżącego naruszono przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż o wszczęciu postępowania był zawiadomiony, ale kończącej postępowanie decyzji nie otrzymał, gdyż wiedziano, że się od niej odwoła. Podnosił, że o fakcie wydania ostatecznej decyzji dowiedział się w dniu [...] 08.2004 r. prowadząc inne sprawy i wskazywał, że z protokołu z [...] .11.1992 r. wynika, że J. M. i J. M. nie wyrażali zgody na okazany przebieg granic pomiędzy działką 4 (droga gminna) a działkami 6 i 5 sugerowany przez geodetę i stronę przeciwną. W przekonaniu skarżącego sprawa po sprzeciwie została bezpodstawnie zakończona, a droga "w ostatnich latach skłóciła rodzinę i sąsiedztwo" i przechodziła przeobrażenia. W pozostałej części skargi, opisał skarżący okoliczności na jakich przylegające do działki 4 działki jego rodziny ulegały podziałowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia i stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że kontrolę tę Sądy sprawują pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 149 § 3 kpa. Zarzut naruszenia prawa zaskarżoną decyzją wymaga przybliżenia istoty postępowania o wznowienie. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przewidziana przepisami kodeksu postępowania administracyjnego procedura mająca doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w następstwie wznowienia postępowania ma dwa etapy. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania (a właściwie wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania) zakończonego decyzją ostateczną następuje w drodze postanowienia. Natomiast odmowa wznowienia postępowania (a w istocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), stosownie do przepisu art. 149 § 3 kpa następuje w drodze decyzji. Oba rodzaje wskazanych rozstrzygnięć tj. wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa lub odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa właściwe są dla etapu (fazy) pierwszego, w którym organ właściwy (tj. zgodnie z art. 150 § 1 kpa – zastrzeżeniem § 2 i 3 – w zasadzie organ, który wydał decyzje w ostatniej instancji), bada czy istnieją przedmiotowe i podmiotowe przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania (a w istocie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia), rodzi obowiązek organu wydania opartego na przepisie art. 149 § 1 kpa postanowienia o wznowieniu postępowania ale tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Decyzja natomiast odmawiająca wznowienia postępowania oparta na przepisie art. 149 § 3 kpa w istocie odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia a więc odmawia badania merytorycznego czy zaszła przewidziana kpa podstawa wznowienia postępowania co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania, następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa (oraz w art. 145 a – co sprawy nie dotyczy), następuje tylko na żądanie strony. W świetle powyższych regulacji, brak przymiotu strony w określonym rodzaju postępowania w odniesieniu do danej osoby powoduje, iż występuje negatywna przesłanka wznowienia, uzasadniająca opartą na przepisie art. 149 § 3 kpa decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Takie stanowisko zajęły organy obu instancji względem skarżącego w odniesieniu do postanowienia zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. w przedmiocie rozgraniczania. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taka proceduralna definicja strony, po pierwsze podkreśla, że nie każdy interes kreuje stronę, lecz musi to być interes prawny, a po drugie wskazuje, że zarówno interes prawny jak i obowiązek muszą znajdować swą podstawę w przepisach prawa materialnego. Interes prawny to wynikająca z przepisów prawa materialnego sfera, w której dana osoba ma możliwość wpływania w określonym postępowaniu administracyjnym na treść rozstrzygnięcia, ze względu na swe uprawnienie lub obowiązek. Weryfikacja zatem prawidłowości stanowiska organów administracji, odmawiających skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z 16 grudnia 1992 r., wymaga z kolei, przypomnienia przepisów regulujących rozgraniczanie nieruchomości. Od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego tj. od dnia 1 stycznia 1965 r. stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, póz. 94 z późn.zm.), materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 k.c. regulujący wyłączające się wzajemnie według ustalonej kolejności kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stają się sporne. Zarazem przepis art. 152 kc nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przepisy rozdziału 6 (art. 29 in.) obowiązującej od dnia 1 lipca 1989 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240 póz. 2027 z późn.zm.) – zwanej dalej ustawą – regulują dwa rodzaje postępowań administracyjnych: postępowanie w sprawie rozgraniczenia i postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic, (por. ST. Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998 r. str. 80). Spór co do przebiegu granic nieruchomości zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej zwanej ustawą – rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie lub niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Zarazem w myśl art. 30 ust. 1 wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, przy czym zgodnie z ust. 2 postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Taka regulacja wskazuje, że stroną postępowania rozgraniczeniowego jest ten podmiot, który żąda rozgraniczenia z określoną sąsiednią (graniczną) nieruchomością, oraz podmiot (właściciel, samoistny posiadacz), któremu służą prawa do sąsiedniej nieruchomości. Wnoszący o rozgraniczenie, decyduje o tym, które granice sąsiadujących z jego nieruchomością nieruchomości uważa za sporne, wyznaczając w ten sposób krąg stron – uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie to w pierwszej fazie toczy się przed organem administracji, a od tej zasady istnieje jeden wyjątek, w którym tylko sąd jest wyłącznie właściwy do rozgraniczenia. Dotyczy to w myśl art. 36 ustawy toczących się przed sądem spraw o własność lub wydanie nieruchomości albo jej części, w których ustalenie przebiegu granicy jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sądu. Jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją z 16 grudnia 1992 r., żądającymi rozgraniczenia w sprawie byli S. i M. P. jako właściciele nieruchomości stanowiącej działki 2, 3, oraz C.Z. i H.Z. jako właściciele nieruchomości stanowiącej działkę 1, a przedmiotem żądania było rozgraniczenie tych nieruchomości, z nieruchomością stanowiącą drogę gminną oznaczoną jako działka ewid. 4 obj. KW [...]. W takim zakresie zostało wszczęte postępowanie o rozgraniczenie i tylko o rozgraniczeniu pomiędzy tymi działkami rozstrzyga decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., której dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Jest poza sporem, że nieruchomość skarżącego sąsiaduje z działką 4 stanowiącą drogę lecz z drugiej jej strony. Nie mógł być zatem skarżący stroną postępowania o rozgraniczenie, którego przedmiotem nie był spór o przebieg granicy między jego nieruchomością – działka 5, a nieruchomością przyległą (sąsiadującą). Tak jak w świetle powołanych przepisów osoby, których nieruchomości z działką skarżącego rozdziela droga gminna, nie mogą żądać rozgraniczenia z nieruchomością skarżącego, tak i skarżący może żądać rozgraniczenia tylko z przylegającą do jego działki drogą, a nie z nieruchomościami po drugiej stronie drogi. Z tych względów, zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego informacja, skierowana do skarżącego, że "pomiar obejmie również jego działkę na odcinku równym odcinkowi rozgraniczanych nieruchomości" (po drugiej stronie drogi) nie przydała skarżącemu przymiotu strony, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie daje mu uprawnienia, do wpływania na to jak ma przebiegać granica drogi z nieruchomością po jej drugiej stronie. Zgodnie z przepisami art. 13 ust. 1 i art. 14 ustawy osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne mają prawo m.in. wstępu na grunt dla dokonania czynności związanych z wykonywanymi pracami, a właściciele lub władający mają obowiązek umożliwić, wykonanie tych prac. Zawarta zatem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami innymi niż nieruchomość skarżącego informacja może być odczytywana tylko na gruncie tego przepisu, ale sam fakt zawiadomienia, a nawet uczestniczenia przy czynnościach geodezyjnych nie czyni skarżącego stroną tego postępowania rozgraniczeniowego, którym zakończyło się ostateczną decyzją z 16 grudnia 1992 r. To prawda, że w protokole granicznym z dnia [...] 11.1992 r., w części A dotyczącej opisu granic na gruncie zawarte jest też stwierdzenie, że "J. M. i J. M. nie wyrazili zgody na okazany przebieg granicy między działki 4 a 6 i 5". Oświadczenie to nie ma jednak żadnej doniosłości prawnej, dla rozgraniczenia działki 4 z nieruchomościami po drugiej stronie tej drogi i to bez względu na to, czy skarżący uważa przebieg granicy swej działki 5 z drogą gminną stanowiącą działkę 4 za sporną czy też nie. W tej sytuacji odmowa skarżącemu przymiotu strony postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z [...] grudnia 1992 r. nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.