II SA/Kr 860/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska ( spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi C. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. , nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostosowania urządzeń wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego C. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2004 r. C. B. i J. B. złożyli w Starostwie Powiatowym w G. wniosek "o wydanie decyzji nakładającej na zakład posiadający obiekty budowlane tj. rurociągi o średnicy 0,6 m przebiegające przez teren spółki "A" oraz pod drogą nr ewidencyjny [...]." We wniosku, jako podstawę swego żądania wskazali przepis art. 206 ust. ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne. Podali, że zbyt mała średnica rurociągów utrudnia przepływa wody z urządzeń odwadniających pola położone wyżej, a to powoduje zalewanie ich działek. Pismem z dnia [...] 2004 r., znak: [...] Starosta G. udzielił J. B. i C. B. odpowiedzi informując, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 206 ust. 1 Prawa wodnego. W piśmie wskazano, iż do zastosowania art. 206 ust. 1 konieczne jest, aby dane urządzenie wodne było wykonane przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne na podstawie innej decyzji niż pozwolenie wodnoprawne np. pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z uzyskanymi przez organ informacjami wszystkie obiekty spółki "A.", w tym kryty rów o średnicy 0,6 m, zostały wykonane bez żadnego pozwolenia. Ponadto zdaniem organu brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących wykonania rowu krytego przebiegającego pod drogą gruntową nr 83 i dalej w kierunku rzeki R., a z dokumentów zgromadzonych w powyższej sprawie wynika, że kolektor został wykonany jeszcze przed wykonaniem rowu melioracyjnego nr [...] w L. Od powyższego pisma wspólne odwołanie do Wojewody wnieśli J. B. i C. B. wskazując, że pismo, jako spełniające wymogi przewidziane przepisem art. 107 § 1 kpa traktują jak decyzje administracyjną. Odwołujący się zakwestionowali uzasadnienie Starosty G. i wskazali, iż organ administracyjny naruszył art. 206 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, który ich zdaniem jednoznacznie stwierdza, że przepisy ust. 1 oraz ust. 2 mają obowiązkowe zastosowanie do obiektów budowlanych tj. rurociągów o średnicy 0,6 m wybudowanych przed wejściem w życie ustawy. Ponadto odwołujący podnieśli, że brak decyzji budowlanej lub innej decyzji świadczy o popieraniu samowoli budowlanej przez organy państwa. Decyzją z dnia [...] 2004 roku [...] Wojewoda M., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego "uchylił zaskarżone pismo mające znamiona decyzji" i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że organ l instancji rozpatrując wniosek J. B. i C. B. o wydanie decyzji powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję, która jest prawną formą wyniku postępowania administracji zgodnie z art. 104 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie S. G. o braku możliwości zastosowania art. 206 ust. 1 Prawa wodnego było słuszne, lecz nieprawidłowe było uzasadnienie, z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa. Zdaniem Wojewody zgodnie z art. 206 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przepis art. 206 ust. 1 stosuje się do istniejących w dniu wejścia w życie ustawy obiektów, ale tych, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e), tj. prowadzonych przez wody (zgodnie z art. 5 ust. 3 - śródlądowe wody powierzchniowe) oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, a także obiektów budowlanych oraz robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią lub w wodach. Organ II instancji wskazał, że wniosek J. i C. B. jednoznacznie dotyczył natomiast zabudowania rowu melioracyjnego kolektorem krytym o średnicy 0,6 m. Ponieważ rów melioracyjny na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19a Prawa wodnego jest urządzeniem wodnym, a woda w rowie jest wodą w urządzeniu, a nie śródlądową wodą powierzchniową (art. 5 ust. 3) w rozumieniu ustawy, zastosowanie w tym przypadku art. 206 Prawa wodnego byłoby sprzeczne z prawem. Ponadto Wojewoda wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że sprawa winna być rozpatrywana w trybie art. 29 Prawa wodnego, "należącego do właściwości organów gminy". Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli wspólnie J. B. i C. B.wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 77, art. 104 oraz art. 156 k.p.a, a ponadto naruszenie art. 5, art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 9 ust. 2 pkt 1 e), art. 72 oraz art. 73 ustawy Prawo wodne. Uzasadniając swoje twierdzenia skarżący wskazali, że umorzenie postępowania I instancji sankcjonuje samowolę budowlaną, która jest bezpośrednią przyczyną powodzi i czynienia szkód. Zostało to zdaniem skarżących wykazane w opinii biegłego rzeczoznawcy z [...] 1997 w sprawie naruszenia stanu wody na dz. 80/1 i 81/1 w L. Skarżący podnieśli, iż art. 73 ust. 1 pkt 1 stanowi, że do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie pod warunkiem, że służą celom wymienionym w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej infrastruktury. Zdaniem skarżących bezsporne jest, że rurociąg betonowy o średnicy 0,6 m jest budowlą czyli obiektem budowlanym. Na powyższy obiekt budowlany skarżący wskazali we wniosku o wydanie decyzji z [...] 2004 r. przywołując art. 206 ust 3 ustawy - Prawo wodne, który odsyła do art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. e niniejszej ustawy. Prowadzi to do wniosku, że przepisy ustawy - Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych (rowów) stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych, a więc również do betonowego rurociągu. Zdaniem skarżących przedmiotowy rurociąg zbudowano w 1993 r. na urządzeniu wodnym - rowie nr [...] w L. przebiegającym przez działki spółki "A." o długości około 60 m. Na rurociąg w okresie budowy wyraził zgodę Urząd Gminy w B. oraz Urząd Rejonowy w J. i Spółka Wodna w L., a prace wykonywał i nadzorował Wojewódzki Związek Spółek Wodnych w J. Żaden z organów nie wstrzymał budowy choć zgodnie z prawem wodnym z 1974 r. na te prace wymagane było pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie poparto stosownym przepisem ustawy - Prawo wodne, a jedynie powołano przepisy k.p.a. Zgodnie natomiast z prawem obiekt budowlany - rurociąg, który jest przyczyną powodzi musi posiadać pozwolenie wodnoprawne wraz z operatem, który jednoznacznie wykaże, że obiekt budowlany nie będzie uciążliwy. Ponadto zdaniem skarżących kwestionowana przez nich decyzja dotyczy użytkownika rurociągu - spółki wodnej , a nie jak sugerowane jest w decyzji - spółki "A.". Powyższe twierdzenia zostały podtrzymane przez skarżących w piśmie z dnia [...] 2007 r. Nadto wskazali oni w w/w piśmie, że woda w rowie melioracyjnym powinna zostać zaliczona do śródlądowej wody powierzchniowej. Zdaniem skarżących organ administracyjny nie zajął stanowiska co do zasadniczej części wniosku z dnia [...] 2004 r. odnoszącej się do wpięcia podczas budowy w latach 60-tych ubiegłego wieku rowów melioracyjnych nr [...] i nr [...] do obiektu budowlanego już istniejącego to jest kolektora krytego o średnicy 0,6 m przebiegającego pod drogą nr [...] i dalej w kierunku rzeki R. Spółki wodne wykonały rów nr [...] sprzecznie z zasadami sztuki budowlanej i normami prawa. Dodatkowo skarżący podnieśli, że przedmiotowy rurociąg służy odprowadzaniu wody ze zmeliorowanych pól wsi L. i K. położonych powyżej działek skarżących. Przedstawili oni również opinie biegłego wskazującą na przyczyny zalewania działek skarżących, zalewania budynków mieszkalnych i gospodarczych, studni, szamb oraz niszczenia upraw. Skarżący załączyli do swojego pisma także m.in. mapę ewidencyjną z zaznaczeniem rowów melioracyjnych, sprawozdanie z badań jakości wody oraz zdjęcia fotograficzne przedstawiające stan zalanych terenów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Ponadto dodał, iż jego zdaniem zarzut naruszenia art. 156 k.p.a jest nieuzasadniony. Wskazał organ, że wprawdzie art. 156 k.p.a daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych, ale zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, w przypadku gdy wniesione zostało odwołanie w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a z uwagi na inny zakres i charakter jego działalności jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Nadto zdaniem Wojewody strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji nie wnosiła o zastosowanie trybu nadzwyczajnego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja jest wadliwa. Po pierwsze organ odwoławczy stwierdziwszy, że "organ I instancji rozpatrując wniosek powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję", rozpoznał odwołanie od "pisma Starosty". Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje trybu odwoławczego od pism organów administracji, a regulowane przepisami art. 138 sposoby rozstrzygnięć zastrzega tylko dla decyzji. Przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie może być więc "pismo" organu I instancji. Utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd co do tego, że decyzja administracyjna może przybrać formę pisma, organ zrozumiał opacznie. Pismo pochodzące od organu administracji, zawierające wszystkie istotne elementy decyzji administracyjnej, może być traktowane jak decyzja. Jeśli więc pismo, potraktowane przez stronę jak decyzja, zostanie zaskarżone odwołaniem, to organ II instancji w pierwszej kolejności musi samodzielnie wykazać, że w istocie pismo to, według obiektywnych kryteriów, stanowi decyzję administracyjną, a następnie wydać rozstrzygnięcie co do decyzji, a nie co do pisma. W sprawie niniejszej tymczasem Wojewoda, bez żadnej własnej analizy charakteru pisma Starosty, przyjął odwołanie i rozstrzygnął co do "pisma mającego znamiona decyzji". W rzeczywistości więc nie wiadomo, z jakich powodów odwołanie uznane zostało za dopuszczalne. Równie bezkrytycznie organ odwoławczy potraktował kwestię interesu prawnego skarżących. Nie wskazał i nie wyjaśnił, czy postępowanie w trybie art. 206 ustawy Prawo wodne mogło być wszczęte na wniosek skarżących, czy i jaki interes prawny mieliby skarżący w rozstrzygnięciu takiej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych pozwalających na ustalenie związku zgłoszonych przez J. B. i C. B. żądań z rzeczywistym stanem i z hipotezą przepisu, do którego decyzja się odnosi. Przedstawione zaś akta postępowania stanowią zestaw różnorakich pism i dokumentów datowanych od lipca 2002 r., z których wynika, że problem zalewania działek skarżących od wielu lat pozostaje nierozwiązany, a w sprawie tej były prowadzone inne postępowania. Obok powyżej wskazanych uchybień o charakterze formalnym, organ naruszył też prawo materialne. Przedstawiona bowiem przezeń interpretacja przepisu art. 206 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne jest wadliwa. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu / w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji/ organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w terminie do 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający urządzenia wodne wykonane przed dniem wejścia w życie ustawy, na podstawie decyzji lub dokumentów odpowiednich organów, innych niż pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego, obowiązek dostosowania tych urządzeń do przepisów ustawy, ustalając rozmiar, sposób i termin wykonania obowiązku. W ustępie 3 tego przepisu wskazano, że ustęp 1 stosuje się do istniejących w dniu wejścia w życie ustawy obiektów, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e). Dla stwierdzenia, czy w konkretnej sytuacji powyższa regulacja ma zastosowanie, konieczne jest ustalenie kilku elementów. Przede wszystkim wskazać należy ewentualnego adresata nakazu, a więc "zakład" i przedmiot, którego nakaz miałby dotyczyć. We wstępnej części zaskarżonej decyzji Wojewoda, opisując przedmiot odwołania wskazał jedynie, że pismo organu I instancji informuje o "braku podstaw prawnych do zastosowania art. 206 ust. 1. w stosunku do Spółki "A." posiadającej rów melioracyjny ujęty w rurociąg o średnicy 0,6 m i właścicieli zabudowanego rowu przebiegającego pod drogą nr 83". W uzasadnieniu decyzji brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń czy ocen odnoszących się do statusu Spółki "A." i "innych właścicieli" jako podmiotów, do których ewentualny nakaz miałby być kierowany. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pojęcie "zakładu" jest ustawowo definiowane /art. 9 ust. 1 pkt 25/, a tę okoliczność organ zupełnie w swych rozważaniach pominął. Co jednak istotniejsze, organ swe rozstrzygnięcie oparł tylko na stwierdzeniu, że przepis art. 206 ust. 1 ma zastosowanie wyłącznie do obiektów o jakich mowa w ust. 3 tego przepisu. Teza ta zaś jest oczywiście fałszywa. Ustawodawca ograniczoną w czasie możliwość nałożenia obowiązków odniósł wprost do "zakładu posiadającego urządzenie wodne". Zawarte w ustępie 3 art. 206 odesłanie dotyczy obiektów, które w dniu wejścia w życie ustawy nie były urządzeniami wodnymi, a do których – wedle wchodzącej w życie ustawy /art. 9 ust 2 pkt 1/ - zastosowanie mają mieć przepisy dotyczące takich urządzeń. Taka regulacja oznacza, że na podstawie art. 206, przy spełnieniu wszystkich innych przesłanek, może być nałożony obowiązek na zakład posiadający urządzenie wodne, a także obiekt , o jakim mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 b, c . Dla negatywnego rozstrzygnięcia zatem nie jest absolutnie wystarczające ustalenie , że przedmiotowy obiekt nie jest jednym z wymienionych w wyżej przywołanych przepisach art. 9 ust. 2, skoro miałby on być urządzeniem wodnym definiowanym w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 19. Tego jednak, czy przedmiotem postępowania jest urządzenie wodne, organ w ogóle nie wyjaśnił. Wskazane uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzję tę podjęto bez należytego wyjaśnienia charakteru zaskarżonego odwołaniem aktu, bez wyjaśnienia istoty sprawy , bez ustalenia stanu faktycznego i z naruszeniem przepisu art. 206 Prawo wodne. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c , oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.