II SA/Gd 125/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2006r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2006r. [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz art. 123 Kpa zaopiniował pozytywnie proponowany przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta G. ul. [...] wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...] wpisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w G. pod nr KW [...], stanowiąca własność M. C. Wstępny projekt podziału nieruchomości stanowi integralną część niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału zostało wszczęte z urzędu. Organ stwierdził, że nieruchomość objęta jest: -miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B.-N., D. M., M., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 23.05.2002r.(Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 48, poz. 1177). - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] i [...] w G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 17 lutego 2005r.(Dz. Urz. Woj. POM. Nr 43, poz. 840). -miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego B. rejon ul. [...] w G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 kwietnia 2006r.(Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 77, poz. 1591), który zacznie obowiązywać 24 sierpnia 2006r. Organ wskazał, że wstępny projekt podziału jest związany z realizacją celu publicznego – budową zbiornika retencyjnego D. M. w G. zadanie [...]. Przeznaczenie projektowanych działek jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu, gdyż działka nr [...] zgodnie z oznaczeniem w planie stanowi wody chronione- zbiornik retencyjny i tereny zieleni D. M., natomiast działka nr [...], to zgodnie z planem, strefa mieszana usługowo – mieszkaniowa, komunikacyjna, zieleń dostępna. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. C., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B.-N., D. M., M. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 23 maja 2002r., pomimo że w rzeczywistości nie jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzucił nadto naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez uniemożliwienie skarżącemu uprawy rolnej, a tym samym pozbawienie go jednego ze źródeł zarobkowania oraz naruszenie zasad racjonalnej gospodarki przedmiotowymi nieruchomościami. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie znajduje oparcie w uregulowaniach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił, iż podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 93 ust. 1, i 2 cytowanej wyżej ustawy. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 opiniuje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta. Opinia co do zgodności projektu podziału z miejscowym planem wyrażana jest w postaci postanowienia. Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły ustalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą: - nr [...] Rady Miasta z dnia 23.05.2002r.(Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 48, poz. 1177), - nr [...] Rady Miasta z dnia 17.02.2005r.(Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 43, poz. 840), - nr [...] Rady Miasta z dnia 27.04.2006r.(Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 77, poz. 1591). Analizując zapisy powyższych planów z projektowanym podziałem działki nr [...] Kolegium stwierdziło, że część tej nieruchomości znajduje się na karcie terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] numer terenu [...] wody chronione – zbiornik retencyjny i tereny zieleni D. M. i jest to nowo powstała działka nr [...]. Pozostały teren jest oznaczony w planach jako [...], [...], [...], [...], [...] stanowi projektowaną strefę mieszaną usługowo – mieszkaniową, komunikację i zieleń dostępną i jest to nowo powstała działka nr [...]. Postępowanie administracyjne mające na celu wydanie opinii co do zgodności wstępnie proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez względu na to czy jest wszczęte z urzędu - jak w przypadku zaskarżonego postanowienia-, czy też na wniosek strony - właściciela (właścicieli) nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie stwierdzenia, czy proponowany podział jest zgodny z planem czy też jest z nim niezgodny. Powyższe postępowanie stanowi pierwszą część postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Pozytywna opinia określona zaskarżonym postanowieniem organu pierwszej instancji sama z siebie nie dokonuje podziału tej nieruchomości. Stwierdza ona tylko czy projekt podziału jest zgodny z planem. Pozytywna opinia jest czynnością wstępną dla stwierdzenia, że ewentualny podział nieruchomości będzie zgodny z miejscowym planem. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium stwierdziło, że odwołujący się podnosząc zarzut niezgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na czym ta niezgodność miałaby polegać. Jednocześnie podniósł, że pierwotnie wyłożony do publicznego wglądu projekt miejscowego planu nie przewidywał aby na części działki nr [...] miałby zostać umiejscowiony zbiornik retencyjny. Kolegium wskazało, że tryb uchwalania wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywał m.in. wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, jak też prawo składania do projektów protestów i zarzutów w trybie przewidzianym ustawą. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą rady gminy staje się obowiązującym prawem miejscowym. Treść uchwalonego planu może różnić się od projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Kolegium, analizując treść uchwały Rady Miasta z projektem podziału nieruchomości, o której jest mowa w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdziło niezgodności wstępnego projektu podziału z ustaleniami tego planu. Projektowany podział nieruchomości zmierza do realizacji ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym zbiornika retencyjnego oraz strefy mieszanej usługowo-mieszkaniowej, komunikacji i zieleni dostępnej. W ocenie organu II instancji wskazany w zażaleniu zarzut, że projektowany podział nieruchomości uniemożliwi mu dalsze wykorzystanie tego terenu dla celów rolniczych ( a tym samym uniemożliwienie uzyskiwanie dochodów z tej nieruchomości) - w świetle ustalenia uchwalonym planem innych niż rolnicze wykorzystywanie terenu funkcji nie sposób uznać za zasadny. Fakt, wskazania nowej funkcji dla terenu działki nr [...] w planach zagospodarowania przestrzennego spowoduje w przyszłości odrolnienie tej nieruchomości i jej wykup przez gminę. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania - art. 93 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania obejmującego dana nieruchomość, pomimo jego rzeczywistej niezgodności i dokonanie podziału z urzędu, mimo że nie jest to niezbędne dla realizacji celu publicznego, a nadto nie uzyskano zgody strony na prowadzenie postępowania. Zarzucił nadto naruszenie zasad gospodarki wodnej i zasad ochrony przeciwpowodziowej, bezpodstawne naruszenie prywatnej własności skarżącego oraz naruszenie zasad współżycia społecznego przy dokonywaniu planu i podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na mocy art. 21 Konstytucji RP chroniona jest wszelka własność, dopuszcza się wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Zaskarżonym postanowieniem otwarto drogę do zajęcia jego nieruchomości na budowę zbiornika retencyjnego czy poszerzenia ulicy nawet do 22 metrów, nie proponując nawet wynagrodzenia za korzystanie z cudzej własności. W okolicy już istnieją i dalej są planowane kolejne zbiorniki, przy czym brak jest podstaw do zwiększenia ich ilości. Nadto skarżący podniósł, iż poszerzenie ulicy jego kosztem, nawet do 22 metrów również nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, gdyż droga szerokości 14 metrów w pełni zaspokoiłaby potrzeby publiczne i nie ograniczałaby jego potrzeb czy planów związanych z daną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) Przepis art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z ust. 4 tego artykułu wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (analogiczne uregulowanie znajdowało się w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Powołana jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia uchwała Rady Miasta nr [...] Rady Miasta z dnia 23.05.2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B.-N., D. M., M. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 17 lipca 2002 r. Nr 48, poz. 1177. Natomiast uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 17.02.2005r. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Woj. Pom. Nr 43, poz. 840, zaś uchwała Rady Miasta nr [...] w Dzienniku Urzędowym Woj. Pom. Nr 77, poz. 1591. Plan, jako obowiązujące prawo, do czasu jego zmiany wiąże wszystkie organy Państwa. Składa się on z treści uchwały Rady Gminy oraz załącznika graficznego, jakim jest rysunek planu. Z tych też przyczyn wszystkie zarzuty skarżącego związane z kwestionowaniem ustaleń planu oraz procedury jego uchwalenia nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Plan ten wiąże bowiem organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa wody chronione – zbiornik retencyjny i tereny zieleni D. M. i przewiduje konieczność jego utworzenia na części działki skarżącego, ściśle w planie określonej. Czyni to bezzasadnymi zarzuty skargi o sprzeczności zaskarżonego postanowienia z ustaleniami planu. Ponadto postępowanie w sprawie opinii o proponowanym projekcie podziału nieruchomości ma na celu zbadanie zgodności proponowanego podziału z zapisami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma w ramach tego postępowania miejsca na dokonywanie oceny co do możliwości racjonalnego wykorzystywania nieruchomości po wydzieleniu działek na cel publiczny. Stąd też zarzuty o braku możliwości późniejszego prowadzenia gospodarki rolnej nie mogą być rozważane przez Sąd. Załączony do akt sprawy fragment graficznej części planu, potwierdza, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami tego planu odnośnie przeznaczenia nieruchomości skarżącego w części pod wody chronione- zbiornik retencyjny i tereny zieleni D. M. oraz w części pod projektowana strefę mieszaną usługowo-mieszkaniową, komunikację i zieleń dostępną. Art. 97 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. W art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały natomiast sytuacje, w których podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. W szczególności zaś może to nastąpić, gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celami publicznymi są między innymi: - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1), - budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 pkt 4). Postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego – zbiornika retencyjnego D. M., zadanie [...], co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczonego skarżącemu. W świetle powyższego uznać należy, wbrew zarzutowi skargi, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut dotyczący konieczności uzyskania zgody strony na prowadzenie tego postępowania nie znajduje natomiast uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Wskazać nadto należy, że postanowienie zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii rozstrzyganych w toku postępowania o podział nieruchomości. W sprawie podziału mamy bowiem do czynienia z dwoma etapami postępowania, a mianowicie opiniowaniem wstępnego projektu podziału nieruchomości i zatwierdzeniem podziału nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2000r. sygn. akt I SA 1292/00, baza LEX nr 77631). Przy czym w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie są przesądzane kwestie własności gruntu, chociaż niewątpliwie przeznaczenie w planie danego terenu na cele publiczne prowadzi w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia prawa. Na marginesie jedynie wskazać należy, że ustawodawca przewidział ochronę osób, których interes prawny naruszony zostanie ustaleniami planu w postaci możliwości żądania odszkodowania, wykupienia nieruchomości lub jej zamiany na inną. Z tych też przyczyn, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.