I SA/Wa 135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r., nr [...], orzekającą o zaliczeniu wartości mienia pozostawionego przez L. i K. małżonków W. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną w 1939 r., na pokrycie opłat ceny sprzedaży budynku garażowo - usługowego przy ul. [...] w L., położonego na działce gruntu nr [...] o pow. [...] m- w obrębie [...], nabytego na własność przez W. W., w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana na podstawie art. 212 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości oraz art. 212 ust. 4 powołanej ustawy, zgodnie z którym zaliczenie wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tych nieruchomości lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że art. 212 ust. 6 powołanej ustawy stanowił, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalenia wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32, z późn. zm.) weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego 1998 r., gdy tymczasem przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. została wydana w dniu [...] stycznia 1998 r., a więc w czasie gdy to rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało. Zdaniem organu, w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r. nie istniała zatem podstawa prawna do rozstrzygania na drodze administracyjno - prawnej kwestii związanych z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa polskiego. W związku z czym, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa powodującą jej nieważność. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna. Wskazany w niej zarzut braku podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa lub o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem podstawą prawną decyzji był obowiązujący w dacie jej wydania art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zdaniem skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości reguluje jedynie szczegółowy sposób postępowania. Nadto dodał, że w § 12 tego rozporządzenia wprowadzono regulację, że do spraw wszczętych i nie zakończonych przed 1 stycznia 1998 r., a więc takich postępowań jak to, w którym wydana została ww. decyzja, stosuje się przepisy tegoż rozporządzenia. Ponadto skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja w sposób nieuzasadniony pozbawia skarżącego praw nabytych w wyniku decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., która dodatkowo wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie skarżącego koniecznym do podkreślenia jest fakt, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. jak i decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. ograniczyły się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r., podczas gdy powinny one jednocześnie zawierać nowe rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie,. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest niezasadna. Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych ( art. 16 § 1 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialno-prawnymi. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego zadaniem jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemożliwe jest więc w postępowaniu nadzorczym, po uprzednim unieważnieniu decyzji, jednoczesne podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana bez podstawy prawnej. Błędnie natomiast podnosił organ pierwszej instancji, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.), fakt ten nie miał jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. A. W. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za obecnymi granicami państwa w dniu [...] kwietnia 1997 r. W tym dniu obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Kwestię zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą regulował art. 81 tej ustawy. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 233 stanowił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ponieważ postępowanie z wniosku A. W. nie zostało zakończone, zgodnie z powyższym przepisem należało go rozpatrzyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 212 tej ustawy przewidywał, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości. Sposób zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa oraz sposób ustalania wartości tych nieruchomości miała określić Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia. Wydane w tej kwestii rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. w dniu 5 lutego 1998 r. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana w dniu [...] stycznia 1998 r., a zatem w czasie gdy rozporządzenie to nie obowiązywało. Podkreślić należy przy tym, że ani przepisy powołanego rozporządzenia, ani przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też żaden inny przepis prawa nie przewidywał wiążącego ustalenia kwestii zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojna rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obszaru państwa, przez organ administracji publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., kierownik urzędu rejonowego potwierdzał, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2. Nabycie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przez osobę uprawnioną następowało natomiast w drodze przetargu organizowanego i przeprowadzanego przez kierownika urzędu rejonowego na podstawie odrębnych przepisów. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 90, poz. 999) wprowadziło wymóg stwierdzenia wartości pozostawionych nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej. Zaliczanie wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste dalej następowało jednak w trybie cywilnoprawnym. Podzielić należało zatem argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazujące, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 1998 r. została wydana bez podstawy prawnej i tym samym jest obarczona wadą materialno-prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powodującą jej nieważność. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jedynie wówczas, gdy brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, można stwierdzić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przypadek taki w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.