II SA/Wa 2324/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] wypowiadającej [...] A. R. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że [...] A. R. pełnił służbę wojskową w okresie od 1977 r. do 2004 r., ostatnio na stanowisku [...] w Wyższej Szkole Oficerskiej [...]. Dyrektor Departamentu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wypowiedział [...] A. R., na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 10, poz. 55 ze zm. - zwanej dalej ustawą pragmatyczną) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 7, poz. 38 ze zm.) stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Przedmiotową decyzję doręczono zainteresowanemu w dniu [...] kwietnia 2003 r. Po rozpatrzeniu wniesionego przez A. R. odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] maja 2006 r. A. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej mu stosunek zawodowej służby wojskowej z dnia [...] grudnia 2002 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że wydając przedmiotową decyzję organ wojskowy naruszył art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, gdyż nie dokonał analizy możliwości wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe w Siłach Zbrojnych oraz wydał decyzję o wypowiedzeniu stosunku służby wojskowej przed rozpatrzeniem wniosku skarżącego o przeniesienie do rezerwy kadrowej. W wyniku wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek strony i dokonanych w toku tego postępowania ustaleń, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., albowiem nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. A. R. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że z dokumentów znajdujących się w aktach personalnych skarżącego wynikało, iż przed dokonaniem [...] wypowiedzenia stosunku służbowego wnikliwie zbadano możliwość wyznaczenia zainteresowanego na inne stanowisko służbowe w strukturach Sił Zbrojnych, odpowiednie do jego stopnia wojskowego, kwalifikacji i doświadczenia wojskowego. Dlatego też należało przyjąć, że w analizowanym przypadku spełnione zostały przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, tj. wypowiedzenie nastąpiło na skutek rozformowania jednostki, w której A. R. pełnił służbę i brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji było aktem fakultatywnym pozostawionym do uznania organu wojskowego, co wynikało bezpośrednio z art. 20 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy pragmatycznej. Przepisy tej ustawy nie uzależniały również możliwości dokonania żołnierzowi zawodowemu wypowiedzenia stosunku służby od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii przeniesienia zainteresowanego żołnierza do rezerwy kadrowej czy do dyspozycji. Organ nie miał także obowiązku przedstawienia żołnierzowi zawodowemu propozycji pełnienia służby na niższym stanowisku służbowym. Minister podkreślił, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy pragmatycznej obliguje do wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych, w zależności od kwalifikacji i opinii służbowej. Z samego tylko faktu istnienia nieobsadzonego stanowiska służbowego o specjalności wojskowej zbieżnej ze specjalnością wojskową posiadaną przez odwołującego się - co podnosiła strona - nie wynikał dla organu obowiązek wyznaczenia zainteresowanego na takie stanowisko. Ponadto odwołujący się mógł na każdym etapie postępowania zapoznawać się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie, jak też zgłaszać wnioski dowodowe i żądania, z których to możliwości nie skorzystał. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [....] września 2006 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W skardze podniesiono, iż organ wojskowy wypowiadając stosunek służby nie dokonał właściwej analizy sytuacji kadrowej. Potwierdzeniem tego faktu było, nierozpatrzenie wniosku skarżącego o przeniesienie do rezerwy kadrowej przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Decyzję o odmowie przeniesienia skarżącego do rezerwy kadrowej wydano dopiero w dniu [...] lutego 2003 r., tj. blisko dwa miesiące później niż wydano decyzję o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej. Zdaniem skarżącego, spowodowało to naruszenie art. 9 k.p.a., zaś uchybienia te miały wpływ na podjęcie decyzji o wypowiedzeniu, zarówno w sferze prawa materialnego, jak i procesowego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, decyzja o wypowiedzeniu stosunku służby wojskowej nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazał na niezasadność zarzutów skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2007 r. A. R. oświadczył, że od decyzji Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej i do dnia rozprawy nie otrzymał ostatecznej decyzji dotyczącej wypowiedzenia jego stosunku służbowego. Sąd stwierdził, że do akt administracyjnych (personalnych) nie dołączono decyzji Ministra Obrony Narodowej wydanej po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania strony oraz dowodu doręczenia stronie tej decyzji. Zobowiązany przez Sąd pełnomocnik organu nadesłał w załączeniu do pisma strony z dnia [...] lutego 2007 r. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2003 r., nr [...] wraz z potwierdzeniem odbioru datowanym na dzień [...] września 2003 r. Organ jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącemu w jednej kopercie wraz z postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2003 r., nr [...] (omyłkowo podano datę [...] września 2007 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest przestrzegać ogólnych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a., a w szczególności powinien dążyć do pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym został przypisany organowi, który w wypadku niekompletności materiału dowodowego winien z własnej inicjatywy go uzupełnić. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego z wniosku A. R. z dnia [...] maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. ma okoliczność, czy decyzja ta stała się ostateczna. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że organ I, jak i II instancji, jest związany wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stronie (art. 110 k.p.a.) Dopóki doręczenie lub ogłoszenie nie nastąpiło, decyzja podjęta, choćby została sporządzona i podpisana, może być zmieniana w sposób dowolny. Dopiero od momentu doręczenia (ogłoszenia) decyzji wywiera ona skutki prawne (przykładowo wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV S.A. 455/89, publik. PiŻ z 1990 r., nr 2, s.15). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że A. R. od powyższej decyzji wniósł odwołanie. Do protokołu z rozprawy skarżący podał, że wniesiony przez niego środek zaskarżenia nie został rozpatrzony, bowiem nie otrzymał on decyzji organu odwoławczego - Ministra Obrony Narodowej. Do akt personalnych A. R. nadesłanych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę takiej decyzji nie dołączono. Na wezwanie Sądu pełnomocnik organu nadesłał do akt decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2003 r., utrzymującą powyższą decyzję w mocy. Z załączonego do decyzji zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki o nr nadawczym [...] nie wynika, aby odbiór właśnie tej decyzji w dniu [...] września 2003 r. pokwitował A. R. Jak twierdzi pełnomocnik organu, przedmiotową decyzję doręczono skarżącemu jedną przesyłką wraz z postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2003 r. w sprawie dotyczącej przeniesienia do rezerwy kadrowej. Wobec braku jednoznacznego dowodu potwierdzającego skuteczność doręczenia decyzji organu odwoławczego oraz twierdzeniu strony skarżącej o niedoręczeniu tejże decyzji, nie można przyjąć, iż została ona skarżącemu doręczona. Zatem stwierdzić należy, że skarżący wystąpił do organu nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej, czego nie dostrzegł Minister Obrony Narodowej wszczynając postępowanie nadzorcze. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych został ugruntowany pogląd, że art. 156 k.p.a. nie zawiera zastrzeżenia, iż stwierdzenie nieważności odnosi się tylko do decyzji ostatecznej. Oznacza to, co do zasady, że można stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu ogólnym, jednakże pod warunkiem, iż wcześniej nie zostało uruchomione postępowanie odwoławcze. W przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (przykładowo wyrok NSA z dnia 7 maja 1984 r., sygn. akt II SA 225/84, publik. Gazeta Prawnicza 1984, Nr 24, s. 8). W wyroku NSA z dnia 1 października 1999 r., sygn. akt III SA 7537/98, niepublikowanym, zaprezentowano zaś pogląd, że nie istnieją przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wyraźny i niebudzący wątpliwości wniosek strony. Strona ma bowiem prawo wyboru trybu, w którym chce kwestionować podjętą w sprawie decyzję. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Minister Obrony Narodowej w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, czym naruszył przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez głębszej analizy materiału dowodowego organ bowiem przyjął, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji ostatecznej. W następstwie powyższego nie zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie, z którego z dwóch konkurencyjnych wobec siebie trybów postępowania administracyjnego strona zamierza skorzystać domagając się wzruszenia niekorzystnej dla niej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę z wniosku A. R. z dnia [...] maja 2006 r. Minister powinien wystąpić do strony o zajęcie stanowiska w powyższym przedmiocie. Dopiero określenie przez skarżącego właściwego trybu postępowania administracyjnego, będzie wyznaczać dalszy kierunek załatwienia sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.