II SA/Gd 834/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 1949 r., nr [...] postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 19 stycznia 2005r. nr 3915/04 Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miejskiego z 1949r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że wnioskiem z dnia 30 czerwca 1999r. M. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...] oraz nr [...] i [...] oraz decyzji nr [...] z dnia 26.06.1949r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wniosku podano, że decyzje wydane zostały na podstawie przepisu dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych na skutek wojny (Dz.U. 1947 Nr 37, poz. 181), a powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 03.07.1947 o popieraniu budownictwa (Dz.U. 1947, nr 52, poz. 270). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z dnia 19 stycznia 2005r. Nr [...] rozstrzygnęło sprawę dot. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...], a decyzją z dnia 19 stycznia 2005r. sprawę dot. stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...]. Natomiast w niniejszym postępowaniu rozpatrzona została sprawa dot. decyzji nr [...]. Rozpatrując ten wniosek organ ustalił, decyzją tą Urząd Miejski w G., w związku z podaniem F. R. z dnia 17.04.1948r. oraz biorąc pod uwagę wyniki komisyjnych oględzin budynku przy ul. [...] dokonanych w dniu 14.06.1949r., na podstawie dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny /Dz.U. Nr 37 poz. 181 z 1947r. orzekł, że budynek ten został uszkodzony wskutek wojny w 65,31 % i zamierzona jego naprawa jest naprawą gruntową. Kolegium uznało, iż w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1949r. nr [...], bowiem decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do decyzji z dnia 19.01.2005r. sygn. akt [...], organ stwierdził, że do uznania czy mają zastosowanie przepisy dekretu z dnia 26.10.1945r. czy ustawy z dnia 03.07.1947r. zasadnicze miała okoliczność procentowego zniszczenia czy uszkodzenia budynku wskutek działań wojennych, a nie fakt odbudowania budynku w stopniu większym niż został zniszczony - poprzez dobudowanie przybudówki. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium pouczyło jednocześnie, że od niniejszej decyzji służy stronie prawo wniesienia wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 234/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę powołując się na art. 52 § 1 Ppsa stanowiący, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, a strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na to, że M. R. nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do SKO, tym samym nie wyczerpała trybu odwoławczego. Zatem złożenie skargi do sądu było niedopuszczalne. Postanowienie to zaskarżyła skargą kasacyjną M. R. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 52 § 1 i 2 Ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi pomimo wyczerpania przez nią środków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 2005r. sygn. akt I OSK 697/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że faktem jest, że we wniosku z dnia 30 czerwca 1999 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1959 r. nr [...] skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności trzech decyzji, w tym decyzji z dnia 26.06.1949r. nr [...] Zarządu Miejskiego, która została dołączona do wniosku. Postępowanie w tej sprawie zostało przez SKO w G. umorzone decyzjąz dnia 15 maja 2000r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu podano, że pomimo powiadomienia o wszczęciu postępowania i prawie do złożenia wszystkich posiadanych dokumentów, skarżąca nie przedłożyła decyzji wymienionej w tytule wniosku. Od decyzji tej skarżąca w dniu 28.09.2000r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na wadliwość umorzenia postępowania i naruszenie art. 104, 105 § 1, 107 § 1 k.p.a. Od tego momentu datuje się bezczynność organu, na którą wskazała skarżąca w piśmie z dnia 17 listopada 2004r. Dopiero w dniu 11.01.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do pełnomocnika skarżącej o sprecyzowanie i wskazanie które decyzje są przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi wskazano, że wniosek z dnia 30.06.1999r. dotyczył trzech decyzji, a mianowicie: decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...], Prezydium MRN w G. z dnia 29.09.1961 o dwóch numerach nr [...] i [...] oraz decyzji z dnia 26.06.1949r. nr [...] Zarządu Miejskiego. W konsekwencji SKO w G. wydało w dniu 19.01.2005r. trzy decyzje, a mianowicie: 1) o sygn. akt [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...], 2) o sygn. akt 3915/04 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26.06.1949r. nr [...] Zarządu Miejskiego 3) o sygn. akt [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności Prezydium MRN w G. z dnia 29.09.1961 o dwóch numerach nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji (sygn. akt [...]) wskazało, że została ona wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Kolegium i stwierdzeniu, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta zawierała pouczenie o prawie strony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Natomiast w sprawach o sygn. akt [...] i [...] SKO przyjęło, że rozpatruje je po raz pierwszy i w związku z tym strona może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze M. R. z dnia 23.03.2005r. na decyzję SKO w G. z dnia 19.01.2005r. (sygn. akt [...]) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części wstępnej uzasadnienia skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja została wydana przez SKO w Gdańsku orzekające w II instancji - po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew treści pouczenia o możliwości zaskarżenia tej decyzji. Skarżąca również wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył trzech decyzji, w tym przedmiotowej i brak było jakichkolwiek podstaw do potraktowania odmiennie dwóch decyzji ([...] i [...]) jako rozpoznawanych po raz pierwszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie powołał się na art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a oraz art. 127 § 3 k.p.a. przyjmując, że nie został wyczerpany tryb odwoławczy, nie odnosząc się w ogóle do zarzutu strony, że organ wydał zaskarżoną decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy, inaczej niż wynikałoby to z treści części wstępnej decyzji oraz z pouczenia o sposobie zaskarżenia. Przyjęcie przez Sąd I instancji formalistycznego stanowiska, z powołaniem się jedynie na treść art. 52 P.p.s.a w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., nie poprzedzonego analizą zarzutów strony odnoszących się do kwestii wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.), narusza podstawowe zasady postępowania sądowo-administracyjnego. Sąd w granicach zakreślonych przepisami dokonuje oceny zasadności podniesionych przez strony zarzutów i winien był to uczynić w rozpoznawanej sprawie, a nie pomijać istotne dla sprawy okoliczności, mające znaczenie dla dalszego biegu sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z § 2 wynika, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z art. 127 § 3 Kpa wynika natomiast, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego jest zatem wyczerpanie służącego skarżącemu środka zaskarżenia, co następuje przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia w wydanej i doręczonej jej decyzji z dnia 19 stycznia 2005r. nr [...], nie wyczerpała tego trybu zaskarżając decyzję bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniesienie skargi bez wyczerpania trybu zaskarżenia decyzji, uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca twierdziła, że jej wniosek z dnia 30 czerwca 1999 r. wadliwie zatytułowany jako "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1959 r. nr [...]" dotyczył w rzeczywistości stwierdzenia nieważności trzech decyzji: 1) decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...], 2) Prezydium MRN w G. z dnia 23.09.1961r. o dwóch numerach nr [...] i [...], 3) decyzji z dnia 26.06.1949r. nr [...] Zarządu Miejskiego, co wyjaśniono w piśmie z dnia 17.01.2005r. Na podstawie wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło jedno postępowanie (sygn.akt [...]) dotyczące wszystkich trzech decyzji, zakończone w dniu 15.05.2000r. umorzeniem postępowania. Od decyzji z dnia 15.05.2000r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Z niezrozumiałych powodów organ jedynie w stosunku do decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957r. nr [...] wydał decyzję w trybie ponownego rozpoznania sprawy. Pozostałe dwie decyzje potraktowano jako wydane po raz pierwszy, co było oczywiście bezzasadne. W ocenie skarżącej niezależnie od treści pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji została ona wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające jako organ II instancji. Nadto skarżąca wskazywała, że sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności wszystkich trzech decyzji powinny zostać rozpoznane w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy i zostały w takim trybie rozpoznane. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie powinna być więc przyjęta przez Sąd do rozpoznania. Działania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoją zdaniem skarżącej w sprzeczności z niemal wszystkimi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd może wypowiedzieć się na temat zgodności z prawem postępowania organu administracji państwowej jedynie w razie skutecznego wniesienia skargi. Nie ma przy tym uprawnień do uznaniowego przyjmowania spraw do rozpoznania. Warunki formalne wnoszenia skargi uregulowane zostały przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie może być uznana za dopuszczalną. Z akt administracyjnych wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia 19 stycznia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało jako organ I instancji i rozpatrywało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego z 1949r. nr [...] po raz pierwszy. Świadczy o tym treść samej decyzji z dnia 19 stycznia 2005r. nr M., w której uzasadnieniu organ wyjaśnił, w jaki sposób rozstrzyga wniosek skarżącej. Zgodne jest z tym sposobem załatwienia sprawy pouczenie zawarte w treści zaskarżonej decyzji o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zarzuty i twierdzenia skarżącej nie mogą odnieść skutku, choć istotnie w odniesieniu do dwóch żądań skarżącej wydano decyzje w pierwszej instancji, natomiast w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium MRN w G. z dnia 23.03.1957 nr [...] w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazać przy tym należy, że w postępowaniu w trybie art. 127 § 3 kpa organ nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy (tak NSA w Warszawie. w wyroku z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1460/00,LEX nr 81677). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił jako niedopuszczalną skargę wniesioną w niniejszej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.