VII SA/Wa 2340/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania na wniosek H. i T. M., działając na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 104 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego (z wewnętrznymi instalacjami gazu, wod-kan., c.o. i elektryczną) i zjazdem z drogi publicznej na działce nr ewid. [...] w [...] przy ul. J. H. i T. M. wnosząc o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę podnosili, iż budynek inwestora usytuowany w zabudowie szeregowej jako skrajny powinien przylegać do ściany szczytowej ich budynku na całej wysokości tak, aby zapewnić zabezpieczenie tej ściany przed przemarzaniem i zalewaniem przez wody deszczowe. Zdaniem wnioskodawców wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego innego niż pozostałe 50 budynków na osiedlu, niższego od ich budynku jest niedopuszczalne i narusza dobro osób trzecich. W ocenie Wojewody [...] brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności udzielonego A. P. pozwolenia na budowę. Decyzja ta została wydana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., a przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi formalne określone przepisami prawa budowlanego. Wysokość projektowanego budynku spełnia zapis pkt 1.2 w/w decyzji o warunkach zabudowy, który określa tę wysokość jako nawiązującą do istniejącej zabudowy podając jedynie warunek, że wysokość kalenicy dachu nie może być wyższa od kalenicy dachu sąsiedniego budynku zespołu. Zdaniem organu warunek ten jest spełniony, ponieważ kalenica dachu przedmiotowego budynku jest niższa, a jej usytuowanie nawiązuje wysokością do niższego fragmentu sąsiedniego budynku nie stanowiąc dysonansu w kompozycji urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców zawartego w złożonym wniosku organ podniósł, iż inwestor nie ma obowiązku zapewnienia ocieplenia ściany sąsiedniego budynku realizując swój obiekt bezpośrednio przy tej ścianie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. i T. M. od w/w decyzji Wojewody [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2006 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami i w tej części orzekł o stwierdzeniu nieważności w/w decyzji, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę nie spełniał wymagań określonych decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie można bowiem uznać, aby wysokość projektowanego budynku nawiązywała do wysokości istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest niższa względem elewacji pozostałych budynków. Bez znaczenia jest więc spełnienie warunku nie przekroczenia projektowaną kalenicą dachu wysokości kalenicy w sąsiednim budynku. Okoliczności te świadczą zdaniem organu odwoławczego o zaniedbaniu przez organ wydający pozwolenie na budowę obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Pozostała część decyzji dotycząca pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A. P., zarzucając organowi zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu, a w konsekwencji naruszenie art. 8 kpa. A. P. wskazała, iż została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym, złożenia wyjaśnień i dokumentów, zapoznania się z aktami przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła ponadto, iż organ pominął fakt, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji budynek zrealizowany zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę był już gotowy do zamieszkania. Taki stan w połączeniu z faktem, iż cały proces inwestycyjny skarżąca prowadziła pozostając w uzasadnionym przeświadczeniu, iż działa zgodnie z prawem w sposób znaczący narusza jej słuszny interes. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zatem obowiązkiem organu orzekającego na podstawie art.156 § 1 pkt 2 kpa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako kwalifikowane. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymogów tych nie wypełnił. Uzasadnienie decyzji sprowadza się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, iż wysokość przedmiotowego budynku, niższa od wysokości pozostałych budynków nie spełnia zapisu zawartego w pkt 1.2 decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Warto też zwrócić uwagę, iż organ odwoławczy w tym samym stanie faktycznym i prawnym doszedł do zupełnie odmiennego przekonania, aniżeli organ I instancji, tym bardziej więc winien w sposób szczególnie wnikliwy i przekonywujący uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo wydania odmiennego aniżeli organ I instancji rozstrzygnięcia, skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej stronie określone prawo nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie zaprezentowanego poglądu i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż doszło do naruszenia prawa oraz na czym polega jego rażący charakter. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego upatruje rażącego naruszenia prawa w udzieleniu przez Prezydenta Miasta [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego pomimo zaistnienia sprzeczności pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tejże inwestycji. Sprzeczność ta zdaniem organu polega na tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę zezwala na realizację budynku niższego w stosunku do pozostałych budynków w zabudowie szeregowej w sytuacji, gdy w decyzji o warunkach zabudowy zawarty był zapis: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (...) – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Wojewoda [...] orzekający w I instancji prezentuje przeciwny pogląd) nie można uznać, aby wysokość projektowanego budynku spełniała ten wymóg, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jest niższa względem elewacji pozostałych budynków. Rozbieżność stanowisk obu organów sprowadza się więc do odmiennego rozumienia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy sformułowania "wysokość górnej krawędzi elewacji (...) – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy". Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie daje odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ przyjął, iż zapis ten należy rozumieć jako wysokość identyczną jak wysokość pozostałych budynków, a nie wysokość podobną, zbliżoną. W sytuacji istnienia wątpliwości co do interpretacji wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy należałoby się zastanowić, czy można w ogóle mówić o naruszeniu prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę, a tym bardziej o naruszeniu o kwalifikowanym charakterze. Dla oceny, czy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa konieczne jest – o czym była już mowa wcześniej – istnienie oczywistości tego naruszenia. O oczywistości takiej trudno natomiast mówić w sytuacji, gdy niejednoznaczna jest treść ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, wiążącej przy wydawaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę. Ujawnione naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.