II SA/Łd 937/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] nakazującą inwestorowi – A. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego bez wymaganego przez ustawę – Prawo budowlane zgłoszenia kortu tenisowego, położonego na działce nr 202 w G. 30, gm. K.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca wybudowała kort tenisowy w latach 2001 - 2002, a więc w okresie, gdy przepisy nie zwalniały inwestorów obiektów sportowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia podlegało w tym czasie bezwzględnemu nakazowi rozbiórki, w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wskazał, iż obecnie budowa kortów tenisowych wymaga dokonania zgłoszenia w trybie art. 29 ust.1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888). Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wybudowany przez A. J. kort tenisowy nie spełniał warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w treści przepisu art. 49b wskazanej powyżej ustawy. Inwestorka nie posiadała bowiem ani ustaleń aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że przewlekłość postępowania wyjaśniającego zawiniona była przez samą inwestorkę, gdyż pomimo wezwań nie stawiała się w organie pierwszej instancji. Za wadliwy uznano przy tym fakt dokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zmiany terminu wykonania obowiązków wynikających z postanowienia nakładającego na inwestorkę obowiązki mające warunkować możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego, z uwagi na brak podstaw do wydłużania terminów ustawowych. Dodatkowo organ podkreślił, że ów wadliwie przedłużony termin do wykonania obowiązków i tak nie został przez inwestorkę dotrzymany. Organ odwoławczy podzielił opinię Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że przesłanką negatywną legalizacji samowolnie wybudowanego kortu – poza niedotrzymaniem terminu złożenia dokumentacji – była niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego, w dniu wydania skarżonej decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 146, poz. 1343) i uchwałą Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 255, poz. 2196). Zgodnie z powyższymi uregulowaniami działka o nr ewidencyjnym 202, na której zlokalizowano kort, znajduje się w jednostce urbanistycznej MN l – określonej jako teren istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej w formie ciągów ulicznych, bądź ukształtowanych zespołów, z możliwością lokalizowania nowej zabudowy uzupełniającej. Wobec tego niedopuszczalna była na tym terenie zabudowa o charakterze rekreacyjno –wypoczynkowym, jaką jest kort tenisowy. Eliminowało to możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego. W dniu 19 października 2006 r. A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności – art.. 49b ust. 2 pkt 1 – 3, w związku z art. 30 ust. 2 – 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez uchylenie się od oceny w aspekcie przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewykonane postanowienie PINB w K. z dnia [...] Nr [...] nakazujące w pkt 5 wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych zajętych pod budowę kortu, a tym samym dotkniętego nieważnością, której skutkiem było uniemożliwienie wykonania obowiązków w 30 – dniowym terminie opisanym w ustawie i postanowieniu. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie mający na względzie interesu społecznego, słusznego interesu skarżącej oraz uchylenia się od dokonania ustaleń faktycznych w zakresie opisanym w przepisie art. 49 b ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie strony do organów Państwa; art. 9 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku należytego i wyczerpującego, informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona skarżąca postulowała ostatecznie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualne stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie złożenie przez skarżącą wymaganej dokumentacji w lipcu 2006 r. nie stanowiło przesłanki negatywnej, uniemożliwiającej legalizację kortu tenisowego. Podniesiono, iż uwadze Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uszedł fakt, że w pkt 5 postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] z rażącym naruszeniem prawa organ ten nałożył na skarżącą nie przewidziany przez ustawę obowiązek, a samą decyzję oparł na niewykonaniu nałożonych obowiązków w terminie. Nałożenie zaś obowiązku pozbawionego podstawy prawnej, wymagającego długotrwałego postępowania pozbawiło stronę obiektywnej możliwości wykonania postanowienia w zakreślonym terminie. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż już w dniu 30 listopada 2004 r. skierowała do Wójta Gminy K. wniosek o udzielenie informacji dotyczącej zgodności kortu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiedź nie została jej jednak udzielona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w cześci, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Rozważania w niniejszej sprawie należałoby rozpocząć od wskazania, iż prawidłowe i niekwestionowane w toku niniejszego postępowania jest ustalenie organów nadzoru budowlanego na temat samowolnego wykonania robót budowlanych przy realizacji kortu tenisowego. Organ w szczególności prawidłowo wskazał, iż w stanie prawnym aktualnym w dacie wydawania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy ostatecznej decyzji budowa kortu tenisowego nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118)). Ale jednocześnie przed realizacją takiego zamierzenia konieczne było dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Prawidłowa jest konkluzja organów nadzoru budowlanego wypływająca z faktu, iż w dacie realizacji kortu tenisowego, a więc w latach 2001 – 2002, ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy – Prawo budowlane wymagały od inwestora, przed rozpoczęciem robót budowlanych, uzyskania stosownego pozwolenia na prowadzenie tychże prac budowlanych. Prawidłowo jednak organy wskazały na potrzebę stosowania w tym zakresie prawa aktualnie obowiązującego. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu znowelizowanym tą ustawą. Mając na uwadze, iż postępowanie w niniejszej sprawie, w zakresie zbadania zgodności działań budowlanych przy realizacji kortu tenisowego z przepisami ustawy – Prawo budowlane, zostało wszczęte pismem sąsiada inwestorki z dnia 16 września 2003 r., w którym zawarte jest jednoznacznie brzmiące żądanie zbadania legalności budowy kortu tenisowego, to należy zgodzić się, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało po dniu wejścia w życie powyższej noweli, a więc po dniu 11 lipca 2003 r.. Tym samym na potrzeby niniejszego postępowania uznać należy, iż budowa kortu tenisowego została wykonana bez stosownego zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu. Powyższa konstatacja determinuje dalsze działania organów nadzoru budowlanego, bowiem stosownie do treści przepisu art. 49b ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ust. 2 stanowi natomiast o tym, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 59b ust. 3 omawianej ustawy stanowi natomiast, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Jest w niniejszej sprawie poza sporem, iż organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nałożył na inwestorkę postanowieniem z dnia [...] wydanym w trybie przepisu art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określone obowiązki, których wykonanie w zakreślonym terminie 30 dni miało warunkować możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie to zostało doręczone inwestorce w dniu 3 listopada 2004 r.. Jest również poza sporem, iż termin wyznaczony do realizacji obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia wobec inwestycji postępowania legalizacyjnego upłynął bezskutecznie. Tym samym otwarta została droga do stosowania sankcji określonej w przepisie art. 49b ust. 1 omawianej ustawy. Na marginesie powyższych rozważań wskazać wypada, iż nie podlega dyskusji pogląd prawny, który ostatecznie – pomimo różnorakich perturbacji – został zaprezentowany przez organy nadzoru budowlanego, iż termin 30 dni określony w treści przepisu art. 49 ust. 2 jest terminem ustawowym prawa materialnego, a zatem nie mają do niego zastosowania regulacje prawne tyczące zarówno terminów instrukcyjnych, które można między innymi prolongować, jak i terminów prawa procesowego, które można chociażby przywracać. Wskazać wypada, iż zasadniczą konsekwencją samowolnego prowadzenia robót budowlanych jest nakaz rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu budowlanego. Możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów budowlanych jest wyjątkiem od tej zasady mającym miejsce jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione określone przez ustawę warunki i gdy inwestor uiści stosowną opłatę legalizacyjną. Określenie kryteriów warunkujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego należało do ustawodawcy, który określając stosunkowo krótki czas na wykonanie przez inwestora obowiązków determinujących możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego bez wątpienia zaostrzył kryteria legalizacji obiektów samowolnie wzniesionych. Ocena działań ustawodawcy w tym zakresie leżała jednak poza sferą orzeczniczą organów nadzoru budowlanego, które zobowiązane są stosować prawo zgodnie z jego treścią. Z tego punktu widzenia organom tym niepodobna stawiać zarzutu. Z powyższego wynika, iż nałożenie na inwestorkę obowiązku rozebrania samowolnie wybudowanego kortu tenisowego jest konsekwencją bezskutecznego upływu czasu zakreślonego do wykonania obowiązków warunkujących możliwość prowadzenia wobec inwestycji postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe wskazania za zbędne uznać wypada te rozważania organu pierwszej instancji, zaakceptowane następnie przez organ odwoławczy, które odnoszą się do kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta stałaby się aktualna jedynie wówczas gdyby stosowne zaświadczenie organu gminy zostało złożone organowi nadzoru budowlanego w zakreślonym przez prawo terminie. Analizując zarzuty jakie zostały postawione przez skarżącą kwestionowanej decyzji należy przede wszystkim wskazać, iż nie mają one istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca zakwestionowała bowiem legalność jednego z pięciu obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]. Nawet gdyby rzeczywiście obowiązek ten nie wynikał z przepisu prawa i tym samym nie obciążał skarżącej, to niewątpliwie obciążał ją obowiązek przedłożenia czterech innych dokumentów. W ocenie sądu argumentacja skarżącej w tym zakresie stałaby się aktualna dopiero wówczas gdyby w zakreślonym terminie przedłożone zostały organowi nadzoru budowlanego pozostałe cztery dokumenty warunkujące dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa o postępowaniu. W szczególności brak jest w sprawie okoliczności wskazujących na naruszenie przez organy przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a.. Skarżąca zaś poza wskazaniem owych regulacji w petitum skargi nie wykazała w uzasadnieniu w czym upatruje naruszenia owych przepisów. W tym stanie rzeczy orzeczono, iż skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).