VII SA/Wa 167/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 30 października 2001 roku na terenie posesji M. K. przy ulicy [...] w [...], inspektorzy nadzoru budowlanego dokonali kontroli, w wyniku której nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia pozwolenia na realizowaną na tej posesji budowę budynku mieszkalnego wraz z dokumentacją techniczną i dziennikiem budowy. 18 lutego 2002 roku M. K. przesłał kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] dnia [...] sierpnia 1979 roku (nr [...]), informując jednocześnie, iż dokumentacja techniczna wraz z dziennikiem budowy zostały skradzione w marcu 2000 roku. 26 marca 2002 roku inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili wizję lokalną, bez udziału inwestora, podczas której stwierdzono wykonanie budynku do stanu surowego z częściowym zamontowaniem okien i drzwi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał kontynuowanie robót budowlanych. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pomimo upływu dwóch lat od czasu kradzieży inwestor nie odtworzył dziennika budowy. Stwierdził, że przerwano realizację budowy na okres dłuższy niż dwa lata, w związku z czym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tego postanowienia M. K. wniósł zażalenie w dniu 17 czerwca 2002 roku. Oświadczył, iż roboty murarsko-konstrukcyjne, które obejmowała dokumentacja, zostały zakończone i nie miało miejsca przerwanie prac na okres dłuższy niż dwa lata. Podnosił, iż przerwanie prac spowoduje dewastację budynku przez wody opadowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie przekazującym sprawę do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2002 roku podniósł, iż budowa realizowana na nieruchomości należącej do M. K. trwa już przeszło 20 lat, mimo zobowiązania do dostarczenia kopii skradzionej dokumentacji technicznej fakt taki nie nastąpił. W związku z powyższym inspektorat nie miał możliwości sprawdzenia prawidłowości realizacji inwestycji a przypuszczać należy, że budowa była prowadzona z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Wstrzymanie prowadzenia dalszej budowy ma, zdaniem organu, doprowadzić do wykonania aktualnej dokumentacji i uzyskania aktualnego pozwolenia na budowę. Dnia [...] sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]zobowiązał inwestora do opracowania aktualnej dokumentacji projektowej realizowanego budynku mieszkalnego, odzwierciedlającej roboty budowlane już wykonane oraz zakres robót przewidzianych do wykonania, oraz zobowiązał do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Na wykonanie decyzji organ wskazał czas do 30 października 2002 roku. Od powyższej decyzji M. K. odwołał się pismem z dnia 8 września 2002 roku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa. W piśmie inwestor wskazuje, iż do wykonania pozostały jedynie prace instalacyjne, a roboty budowlane zostały zakończone. W związku z powyższym nie ma potrzeby uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Inwestor podkreślił, że organy nadzoru budowlanego miały możliwość kontrolowania zgodności budowy z projektem, gdyż dysponowały egzemplarzem projektu technicznego. Nadmienił, iż nie zamierza ponosić konsekwencji prawnych i finansowych z powodu możliwości bądź niemożliwości ustalenia czy przerwa w realizacji inwestycji nie przekroczyła dwóch lat. Oświadczył również, iż prace realizowane były zgodnie z dokumentacją, na dowód czego dołącza wykaz robót stanowiący wyciąg z kroniki budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2003 roku (nr [...]) umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (nr [...]) wydane zostało na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Zgodnie z tą ustawą (art. 50 ust 4) postanowienie takie traci ważność z upływem 2 miesięcy od doręczenia, w przypadku, gdy w tym czasie nie zostanie wydana decyzja w trybie art. 51 ust 1 lub 2 (zaniechanie dalszych robót, rozbiórka, nałożenie wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem). W omawianym przypadku wydano decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, w trybie art. 51 zatem wydane postanowienie pozostało w mocy i w związku z tym postępowanie zażaleniowe należało oddalić. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 roku nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę oraz projektu technicznego stanowiącego jej integralną część. Organ zauważył, że brak dokumentacji nie dawał podstaw do twierdzenia, iż budowa realizowana jest z istotnymi odstępstwami od projektu i uzyskanego pozwolenia na budowę. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, zdaniem organu, naruszenia prawa w sposób jednoznaczny i w związku z tym brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne w celu podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. M. K. wniósł 1 września 2003 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru nr [...], podtrzymując zarzut bezpodstawnego pozbawienia go możliwości kontynuowania prac oraz oparcia postanowienia na kłamliwych i fałszywych przesłankach prawnych. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 roku, sygn. akt 7/IV SA 3340/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2003 roku wadliwie umorzył postępowanie zażaleniowe, które umorzyć można jedynie wtedy, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Stwierdził, iż organ drugiej instancji rozpoznając sprawę ponownie powinien merytorycznie rozpoznać zażalenie M. K. Obowiązkiem organu odwoławczego jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego) w przypadkach, gdy zażalenie nie zostanie rozpatrzone w terminie określonym w ust 4 art. 50 Prawa budowlanego a organ pierwszej instancji nie wyda decyzji w trybie art. 51 lub 50 a pkt 2 Prawa budowlanego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem nr [...]ponownie umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w trybie przepisu art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane ma charakter tymczasowy. A jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w określonym w ustawie terminie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt 7/IV SA 2812/03), który uznał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust 1 ma w sprawie taki, skutek, że straciło ważność postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych gdyż upłynął termin jego ważności, o jakim mowa w art. 50 ust 4. Jeśli więc w dacie rozpoznania zażalenia postanowienie stanowiące przedmiot postępowania zażaleniowego nie istniało to postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż w związku z uchyleniem decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2002 roku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji za bezprzedmiotowe należy uznać rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez stronę skarżącą na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 roku wydane w trybie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, gdyż w dacie orzekania przez organ odwoławczy postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z mocy samego prawa. Na powyższe postanowienie M. K. wniósł skargę w dniu 19 grudnia 2006 roku, zarzucając bezzasadność postanowieniu nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], przewlekłość organu odwoławczego oraz naruszenie interesu prawnego przez obydwie instancje nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonemu postanowieniu można postawić zarzut naruszenia prawa, a w takim zakresie możliwa jest jego sądowa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 Ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie, z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2005 roku (sygn. akt 7/IV SA 3340/03) uchylający poprzednio wydane postanowienie nr [...]z dnia [...] lipca 2003 roku, którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Taka ocena wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Powyższe stwierdzenie należy rozumieć w ten sposób, iż organ administracji musi rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2005 roku uznał, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie utraciło swojej ważności, bowiem w terminie 2 miesięcy wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlanego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Sąd nakazał więc organowi odwoławczemu rozpoznać sprawę merytorycznie. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu. Już z tego powodu zaskarżone postanowienie jako sprzeczne z nakazem art. 153 nie może pozostać w obiegu prawnym. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem prawnym wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, iż uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 51 powoduje utratę ważności postępowania o wstrzymaniu robót budowlanych. Obecny skład Sądu uważa, że stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2812/03 jest odosobnione. Ewentualne uchylenie decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego z 1994 roku, nie wywiera bezpośredniego wpływu na ważność postanowienia wydanego na podstawie art. 50 tej ustawy. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust 4 jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wydał pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego. Późniejsze zmiany bądź uchylenie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego nie wywierają skutku na ważność postanowienia o wstrzymaniu, którego prawidłowość może być odrębnie badana tak w toku postępowania zażaleniowego jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zdaniem Sądu w zaskarżonym postanowieniu organ oparł się na wnioskach wynikających z błędnej interpretacji relacji łączących art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jest kwestią oczywistą, że umorzenie postępowania przed organem drugiej instancji musi być uzależnione od wykazania bezprzedmiotowości tego postępowania w rozumieniu art. 105§1 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 25 października 1998 roku sygn. akt SA/Po 495/88). Nie ulega wątpliwości, iż bezprzedmiotowość postępowania drugiej instancji będzie zachodzić w razie cofnięcia zaskarżenia. Orzecznictwo jest jednak jednolite w kwestii, iż nie będzie powodować bezprzedmiotowości na przykład wykonanie decyzji organu I instancji (wyrok NSA z dnia 23 lutego 1985 roku sygn. akt 111/85, ONSA 1985, z.1 poz.21). Nie może budzić wątpliwości, iż prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji realizowane jest najpełniej, gdy organ wypowie się w badanej sprawie merytorycznie na podstawie art. 138§1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ograniczenie swojej wypowiedzi do formalnego zakończenia postępowania przez umorzenie nie zawiera w sobie bowiem oceny konkretyzacji praw i obowiązków strony, dokonanej przez organ pierwszej instancji. Z tego względu należy w sposób ścisły i bez tendencji do jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej interpretować możliwość stosowania art. 138§1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w związku z art. 144 tej ustawy. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego z przyczyn wskazanych przez organ. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.