IV SA/Wa 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi I. L. na uchwałę Rady W. z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - IV SA/Wa 239/07 UZASADNIENIE Skarżąca, I. L., wniosła skargę na uchwałę Nr (...) Rady W. z dnia (...) października 2006 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez Panią I. L. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Zespołu Osiedlowego "(...)", zwaną też dalej "uchwałą". Zarzut skarżącej dotyczył braku możliwości zagospodarowania terenu na funkcje mieszkalnictwa wielorodzinnego, analogicznej, jak dla pozostałej części obszaru funkcjonalnego. Skarżąca zaproponowała zachowanie min. 40%, a nie 80% terenu biologicznie czynnego, z ustaleniem wysokości maksymalnej 25 m., a także zawnioskowała o wprowadzenie zapisów planu umożliwiających skablowanie linii elektroenergetycznej 110 kV na odcinku od działki nr ew. (...) z obrębu (...) do wschodniej granicy działki nr ew. (...) oraz (...) z obrębu (...). W uchwale, podjętej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą", w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rada W. odrzuciła zarzut wniesiony przez skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. terenu w części dotyczącej działek (...) z obrębu (...). Jako uzasadnienie uchwały organ wskazał, że uchwałą Rady Gminy W. z dnia (...) lipca 1997 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania powyższego terenu. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu zostało dokonane przed 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia stosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie 30 sierpnia 2002 r. - 23 września 2002 r. Zarząd Gminy W. uchwałą z dnia (...) października 2002 r. częściowo uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący działek (...), (...) i (...), ale nie uwzględnił zarzutu w części dotyczącej działek (...), (...), (...), (...) i (...) z obrębu (...). W kwestionowanym przez skarżącą projekcie dotyczącym tych pięciu działek teren objęty planem został przeznaczony na rozwój funkcji z zakresu zieleni miejskiej - parkowej, oraz towarzyszących funkcji usługowych z zakresu sportu, rekreacji i wypoczynku. Podobną funkcję teren ten miał mieć w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 1 stycznia 2004 r. oraz z innym planem, który zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Teren objęty uchwałą jest niezabudowany, pokryty roślinnością z udziałem zieleni niskiej i wysokiej. W jego sąsiedztwie znajdują się usługi z zakresu kultu religijnego, a zabudowa wielorodzinna znajduje się za kanałem melioracyjnym od południowej strony. Podczas prac nad planem kierowano się zasadą uzyskania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Cel planu, jakim jest służenie interesom publicznym, uzasadnia ograniczenie prawa własności. Plan umożliwia zabudowę terenu, ale tylko dla realizacji funkcji rekreacyjnych i sportowych. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej oznaczałoby naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, rezygnację z funkcji sportowych oraz ograniczenie terenów zieleni miejskiej. Cel wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach, zadrzewień) uzasadniał podjęcie przedmiotowego planu i jest realizowany poprzez ograniczenie zabudowy oraz zachowanie 80% powierzchni biologicznie czynnej. Plan regeneruje zintegrowany rozwój społeczny z celami gospodarczymi, społecznymi i ochrony środowiska. Pozostawienie tego terenu jako zieleni miejskiej z funkcjami sportowymi i rekreacyjnymi wynika z analizy otoczenia, wartości przyrodniczych i zapotrzebowania na tego typu usługi. Ponadto Rada wskazała na art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego właściciel może żądać od gminy stosownego odszkodowania za rzeczywistą szkodę, jeśli wskutek uchwalenia lub zmiany planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przedmiotem zarzutów wymienionej wyżej skargi na uchwałę były następujące kwestie: 1) naruszenie prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy poprzez naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 ustawy. Uchwała uniemożliwia planowane przez skarżącą zagospodarowanie terenu oraz korzystanie z nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 ust. 2 ustawy, poprzez brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, które to wartości nakazuje uwzględniać przywołany przepis w toku uchwalania planu. Wartości określone w tym przepisie są równe, żadna z nich nie ma prymatu nad inną. Uchwała nie uzasadnia konieczności przedłożenia interesu publicznego nad prywatnym, nie jest tym uzasadnieniem wskazanie prawa do odszkodowania, gdyż odszkodowanie pomija ewentualne lucrum cessans, a ponadto powodem w takiej sprawie odszkodowawczej musi być skarżąca, 3) przedmiotowy teren powrócił do właścicieli po 50 latach dysponowania przez "władze komunistyczne", co dodatkowo wskazuje na konieczność zapewnienia skarżącej swobody w realizacji jej planów inwestycyjnych, 4) brak uzasadnienia konieczności zachowania co najmniej 80% powierzchni czynnej biologicznie, 5) uchwała pominęła fakt, że w przeszłości wobec tego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą zabudowę budynkami wielorodzinnymi czterokondygnacyjnymi, 6) w bezpośrednim sąsiedztwie, po drugiej stronie Kanałku G. wybudowane są już budynki wielokondygnacyjne, 7) istniejąca tam zieleń jest mało wartościowa, dlatego propozycja zachowania 40% zieleni jest zasadna. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały bądź o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego jest narzędziem kształtowania ładu przestrzennego zgodnie z potrzebami społecznymi. Cel publiczny uzasadniał podjęcie planu w kwestionowanym kształcie. Teren skarżącej stanowi element ciągu przyrodniczego, takie przeznaczenie terenu było przewidziane od lat w aktach planistycznych. Skarżąca nie użytkuje terenu dla celów mieszkaniowych, zatem plan niczego nie zmienia w tym zakresie, nie uniemożliwia dotychczasowego korzystania ani nie pogarsza warunków takiego korzystania. Ustawa, jak i aktualna ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują roszczenia o odszkodowanie za utracone korzyści, dlatego zarzut niezgodności planu z prawem z tego punktu widzenia jest niezasadny. Rekompensata za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dotyczy bowiem aktualnego stanu, a nie potencjału nieruchomości i abstrakcyjnych, spodziewanych korzyści. Organ nie zgodził się ponadto z zarzutem braku uzasadnienia konieczności zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej - uzasadnienie uchwały jest w tym zakresie kompletne - przemawiają za tym potrzeby funkcjonalne, tj. zapewnienie terenów dla potrzeb sportu i rekreacji. Ponadto organ wskazał na art. 35 ustawy, według którego z dniem wejścia w życie miejscowego planu wygasają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z tym planem. Fakt istnienia w pobliżu zabudowy wielokondygnacyjnej nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu planu w kwestionowanym brzmieniu, gdyż przy uchwalaniu planu nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym zarzutem skargi jest naruszenie przez Radę prawa własności nieruchomości skarżącej, naruszenie godzące w uprawnienia właściciela określone w art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 3 ustawy. Uniemożliwia to, zdaniem strony skarżącej, planowane zagospodarowanie terenu i korzystanie z nieruchomości. Tak sformułowany zarzut wymaga jednak zastrzeżenia, że plan zagospodarowania przestrzennego z samego założenia narusza prawo własności nieruchomości, a ingerencja gminy w to prawo jest co do zasady dopuszczalna. Problem polega jednak na tym, czy ingerencja ta jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wykonywaniu prawa własności są konieczne dla zrealizowania koniecznych funkcji publicznych gminy. W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności skarżącej jest uzasadniona. Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, teren nieruchomości skarżącej stanowi element ciągu przyrodniczego o funkcji ponadlokalnej. Takie funkcje przewidziano dla niego już w stosownym planie zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy (...) przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który - stosownie do art. 27 ust. 2 aktualnej ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju (...) (nie, jak błędnie podano w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę, art. 27 ust. 1 tej ustawy) - pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada przekonująco też uzasadniła, że nieruchomość skarżącej jest nijako predestynowana do wykonywania funkcji terenów zieleni miejskiej z usługami z zakresu sportu, rekreacji. Także cel określony w art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (nie, jak błędnie podano w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę, art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy), tj. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, uzasadniał przeznaczenie tego terenu na cele określone w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 2 ust. 1 ustawy wymaga bowiem, aby ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach szczególnych, w tym w ustawie o ochronie przyrody. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej uniemożliwiłoby realizację zasady zrównoważonego rozwoju. Wobec faktu, że okoliczny teren jest zabudowany i nie stwarza możliwości zapewnienia koniecznych funkcji gminy (art. 7 ust. 1 pkt 10 i 12 ustawy o samorządzie gminnym), przeznaczenie nieruchomości skarżącej na te cele jest z punktu widzenia tej zasady usprawiedliwione. Zasadnie oceniła rada, że dopuszczenie możliwości zabudowy wielorodzinnej uniemożliwiłoby wypełnienie zadań gminy polegających na zapewnieniu terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a także miejskiej zieleni i zadrzewień. Nie ma przy tym znaczenia, że aktualny stan tej zieleni jest zły, a w pobliżu dopuszczona jest zabudowa wielokondygnacyjna. Plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, z samej definicji, pewną projekcją zamierzeń w zakresie polityki przestrzennej gminy i nie musi respektować aktualnego stanu faktycznego. Zasadnie też podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w procedurze planistycznej nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Jednym z zarzutów skargi był brak wyjaśnienia przyczyn, dla których jako konieczne przyjęto zachowanie co najmniej 80% powierzchni biologicznie czynnej, a nie - jak postulowała skarżąca - 40% tej powierzchni. Sąd ocenił jednak, że jakkolwiek trudno określić sztywną, konkretną granicę powierzchni czynnej biologicznie gwarantującą zachowanie charakteru przedmiotowego terenu jako terenu zieleni miejskiej, to bezsprzeczne jest, że musi to być powierzchnia dominująca. Nie przekracza zasady dopuszczalnego, tzw. "władztwa planistycznego" ustalenie, że właśnie 80% powierzchni biologicznie czynnej zagwarantuje oczekiwaną realizację funkcji publicznej gminy, tj. zapewnienie dla lokalnej społeczności terenów dla aktywnego wypoczynku na terenach zielonych. Takie ustalenie nie może być ocenione jako dowolne. Wyjaśnienie tej kwestii w zaskarżonej uchwale jest wystarczające. Bez znaczenie jest ponadto fakt, że w przeszłości dla przedmiotowego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczającą zabudowę wielokondygnacyjną. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 ustawy, decyzje takie, o ile są sprzeczne z planem, wygasają z chwilą wejścia planu w życie, chyba że wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę. Niezależnie jednak od tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została już wydana, istnienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wyklucza uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, nawet sprzecznego z taką decyzją. Sąd zauważa ponadto, że podniesiony w skardze zarzut trudności w dochodzeniu ewentualnego odszkodowania należnego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy (kwestia ciężaru dowodu) jest dla niniejszego postępowania bezprzedmiotowy. Przedmiotem postępowania jest bowiem legalność przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącej na określone w projekcie planu cele, a nie kwestia odszkodowania lub innych roszczeń przysługujących na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy. Analogicznie nie jest przedmiotem niniejszego postępowania zakres ewentualnej odpowiedzialności Gminy W. z tytułu uchwalenia planu (brak możliwości dochodzenia odszkodowania za utracone lucrum cessans). Jedynie na marginesie można wskazać, że kwestionowanie rozstrzygnięć ustawowych odbywa się w innym trybie, a aktualna ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także ogranicza możliwość uzyskania stosownego odszkodowania do rzeczywistej szkody (art. 36 ust. 1 tej ustawy). Jako niezasadny należy ponadto uznać zarzut naruszenia przez Radę art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębną ustawą. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kpa. Trudno więc mówić o naruszeniu jakiejkolwiek zasady ogólnej tego kodeksu (vide wyrok NSA z 17 czerwca 2004 r. sygn. OSK 215/04, LEX Nr 174009). Raz jeszcze należy wskazać, że z istoty instytucji planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość ingerencji władzy publicznej w prawo własności nieruchomości. O ile ingerencja taka nie jest uzasadniona, o ile w sposób nieuprawniony rada gminy przyznała prymat jednej z zasad uchwalania planu określonych w art. 1 ustawy, to zarzut przekroczenia dopuszczalnego tzw. "władztwa planistycznego" byłby uzasadniony. Skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności uchwały odrzucającej taki zarzut. Niemniej konieczne jest podkreślenie, że zasady uchwalania planu określone w przywołanym przepisie zazwyczaj, in concreto, wzajemnie się wykluczają. Niezbędne jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy np. z punktu widzenia zadań publicznych gminy ograniczenie prawa własności i brak uwzględnienia walorów ekonomicznych nieruchomości jest uzasadnione. Uznając, że w niniejszej sprawie takie uzasadnienie wystąpiło, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.