II SA/Ol 365/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 1.172,- zł (słownie: jeden tysiąc sto siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wyrokiem z dnia z dnia 15 listopada 2005r. (Sygn. akt II SA/Ol 630-631/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi B. W. i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do B. i C. W. w kwocie 16359 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednakże na skutek wniesienia skargi wyrokiem z dnia 28 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił obie wymienione decyzje. Sąd wprawdzie nie podzielił zarzutów skargi dotyczących konieczności uwzględnienia w operacie szacunkowym, kosztów urządzenia i utrzymania drogi wewnętrznej, wskazując iż takiego wymogu nie zawiera, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy wykonawcze do ustawy, ani też zarzutu dotyczącego zastosowania § 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Jednakże Sąd uznał, iż zachodzą wątpliwości co do operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty. Wskazano mianowicie, iż przy porównywaniu nieruchomości wycenianej z mniejszymi działkami rzeczoznawca majątkowy nie dokonał korekty ich wartości, ani nie podał z jakich względów takiej korekty nie dokonał. Podniesiono, iż z operatu nie wynikało, czy uwzględniono okoliczność, iż jedna z działek przeznaczona jest na poprawę zagospodarowania działki przyległej, a także czy wzięto pod uwagę fakt, iż niektóre działki nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej a jedynie ustanowioną służebność drogową. Nie wskazał, też, czy obciążenie jeden z działek taką służebnością ma wpływ na jej wartość, a jedynie zawarł stwierdzenie iż takiego wpływu nie ma bez szczegółowego uzasadnienia tej tezy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego, a następnie decyzją z dnia "[...]" ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na kwotę 39045 zł. Od decyzji tej odwołali się B. i C. W., kwestionując wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń stron odnośnie operatu szacunkowego wskazując, iż jest on wiarygodny i został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi wycenę nieruchomości i sposób sporządzania operatu szacunkowego. Podniesiono, iż daty wskazane w operacie, a mianowicie "[...]"lipca 2002r. i "[...]"lipca 2002r. to daty istotne w sprawie, gdyż pierwsza z nich to data wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki, na którą uwzględniono stan wycenianej nieruchomości przed podziałem, a druga – data w której decyzja o podziale stała się ostateczna i na którą uwzględniono stan nieruchomości po podziale. Natomiast wartość nieruchomości została ustalona na dzień sporządzenia operatu, tj. 2 lutego 2005r. Kolegium wskazało, iż trend czasowy o którym mowa w operacie dotyczy ustalenia, czy w okresie od daty zawarcia transakcji co do obiektów porównawczych do daty wyceny, upływ czasu miał wpływ na zamianę ceny i biegły przyjął iż w tym wypadku takiego wpływu nie zanotował, w związku z czym nie wprowadził poprawek do cen transakcyjnych. Odnosząc się do kwestii wydatków na urządzenie drogi wewnętrznej wskazano, iż drogi takie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co oznacza iż udziały w drodze mogą być sprzedane nabywcom działek budowlanych. W przypadku zaś pozostawienia sobie własności drogi strony mogą wkalkulować koszty urządzenia drogi w wartość sprzedawanych działek. Przy czym koszty, które mogą być ponoszone w przyszłości nie mogą mieć wpływu na opłatę adiacencką. Na decyzję tę skargę wnieśli B. i C. W., ponownie podnosząc zarzuty dotyczące wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Dodatkowo podnieśli, iż podziału dokonali w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym w ich sprawie winien mieć zastosowanie art. 96 ust. 3 powołanej ustawy i opłata adiacencka w ogóle nie powinna być wymierzona. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wskazano, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, co przeczy twierdzeniem stron, iż tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej może stanowić podstawę do ustalenia takiej opłaty. Opłata z tego tytułu jest regulowana przez art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tej sprawie w ogóle nie był stosowany przez organy orzekające. Wyjaśniono, iż podział nieruchomości nie nastąpił – jak twierdzą skarżący – na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż taki podział polega na wydzieleniu z nieruchomości działek gruntu już fizycznie wydzielonych i oznaczonych w ewidencji, co w tej sprawie nie miało miejsca. Przy czym wskazano, iż rozważania w tym zakresie są zbędne, gdyż z akt wynika jednoznacznie iż podział nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wskazano, iż zgodnie z § 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dla ustalenia opłaty adiacenckiej określa się wartość nieruchomości według jej stanu przed podziałem, tj. na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i po podziale, tj. na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, zaś cenę ustala na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. W związku z tym zasadnie do operatu została przyjęta działka nr "[...]" gdyż w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj, w dniu "[...]" należała ona do skarżących. Jak oświadczyli skarżący została zbyta dopiero w czerwcu 2004r. W ocenie Sądu operat został sporządzony zgodnie z wymogami powołanego rozporządzenia. Wskazano przy tym, iż przyjęcie metody porównywania parami, oznacza iż ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjmuje działki podobne, a nie identyczne. Przy czym przepisy nie określają na czym ma polegać podobieństwo, pozostawiając w tym zakresie ocenę biegłemu. Wobec zatem braku takich działek w bliskim otoczeniu nieruchomości wycenianej biegły mógł przyjąć do porównania jedną działkę o innym przeznaczeniu, skoro poza tą cechą posiadała ona pozostałe odpowiednie parametry. Dotyczy to także przyjęcia do porównania działek częściowo lub w całości uzbrojonych w infrastrukturę techniczną i leżących przy drogach publicznych, gdyż w takim przypadku istnieje możliwość korygowania ceny nieruchomości i takie korekty biegły zastosował. Sąd nie podzielił także zarzutu co do braku wskazania wpływu na wycenę nieruchomości ustanowienia służebności drogowej. Z operatu wynika bowiem, iż w takim wypadku wartość działki była pomniejszana i o ile nie zostało to wyeksponowane w części opisowej operatu, to zostało niewątpliwie uwzględnione w tabelach zawierających wycenę poszczególnych działek. Wskazano także, iż nie można porównywać operatu z dnia "[...]"lutego 2005r. z operatem wcześniejszym, sporządzonym w dniu 11 września 2003r. gdyż wydana na jego podstawie decyzja została uchylona z uwagi na uchybienia, jakich Sąd dopatrzył się w tym operacie. Odnosząc się do argumentu skarżących, iż nikt nie zapłaci im za teren zajęty pod drogę oraz nie zrekompensuje kosztów jej urządzenia, Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż działka ta może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Ponadto wskazano, iż pogląd odnośnie braku możliwości uwzględnienia tych kosztów przy wycenie nieruchomości został wyrażony w wyroku z dnia 28 września 2004r. i wiąże on także skład orzekający w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku skarżący reprezentowani przez radcę prawnego –wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., a także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami rzeczoznawca majątkowy winien ustalić wartość nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, czyli na dzień "[...]"kwietnia 2005r., a nie na dzień "[...]"lutego 2005r. tj. dzień sporządzenia operatu. Ponadto podano, iż z operatu szacunkowego wynika, iż oszacowana wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale jest aktualna na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty, ale sposób ustalenia wartości nieruchomości w poprzednim operacie był inny, ceny nieruchomości przyjętych do porównania pochodzą z lat 2003-2004, a rzeczoznawca nie wprowadził poprawki do cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu pomiędzy datą zawarcia transakcji a datą ich wyceny. Zarzucono, iż nieruchomości przyjęte do porównania nie są podobne, gdyż między innymi do porównania nieruchomości po podziale przyjęto tereny przylegające do nieruchomości porównywanej, ale należące przed sprzedażą do gminy i posiadające drogę publiczną, zaś przed podziałem do porównania użyto nieruchomości nieprzeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i położonych w znacznej odległości od nieruchomości porównywanej. W ocenie pełnomocnika skarżących podniesione okoliczności podważają rzetelność operatu szacunkowego. Podniósł przy tym, iż Sąd nie może jedynie powoływać się na konkluzje operatu bez sprawdzenia na jakich przesłankach biegły konkluzje te oparł i bez skontrolowania prawidłowości jego rozumowania. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż wyceny zwarte w obu operatach różnią się znacznie, zaś wzrost wartości nieruchomości jest nieproporcjonalnie wysoki w odniesieniu do nieruchomości powstałych w wyniku podziału w sytuacji, gdy zdaniem rzeczoznawcy sporządzającego drugi operat od 2003r. tj. daty sporządzenia pierwszego operatu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości z uwagi na upływ czasu. Wskazano ponadto, iż powodem uchylenia poprzedniej decyzji były uchybienia w operacie szacunkowym, które miały charakter nieprawidłowości na niekorzyść skarżących, a zatem ich naprawienie winno skutkować zmniejszeniem opłaty adiacenckiej, a nie jej znacznym zwiększeniem. W związku z tym przyjęcie za prawidłowy operatu opartego na błędnych i nierzetelnych ustaleniach naruszyło zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z braku usprawiedliwionych podstaw. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007r. (Sygn. akt I OSK 293/06) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 listopada 2005r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał na uchybienia skargi kasacyjnej, w której nieprawidłowo określono przepisy, które w ocenie skarżących zostały naruszone. Nie podzielono także zarzutu naruszenia art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując iż wartość nieruchomości ustala się według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, tj. w niniejszej sprawie dzień "[...]". Jednakże wskazano, iż w świetle art. 156 ust. 3 powołanej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia. Zatem uwzględniając wykładnię systemową NSA nie podzielił stanowiska skarżących, iż niedopuszczalne było oparcie decyzji ustalającej opłatę adiacencką podjętej w dniu "[...]" na operacie sporządzonym w dniu "[...]"lutego 2005r. Natomiast za zasadny uznano zarzut naruszenia § 4 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W myśl bowiem tego przepisu przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom tych cen. Wskazano przy tym, iż wprawdzie nieruchomości podobne, to nie identyczne, lecz w przypadku gdy Sąd uchylił wcześniejsze decyzje wskazując na szereg wątpliwości dotyczących prawidłowości pierwszego operatu, przy rozpoznawaniu sprawy i ocenie drugiego operatu należało wnikliwie rozważyć także i wcześniejsze zastrzeżenia i sposób ich wyeliminowania, a także zarzuty podnoszone przez skarżących. Wprawdzie Sąd nie ocenił tych zarzutów wprost, jako takich, których uwzględnienie doprowadzi do rezultatu korzystnego dla stron, jednak wynika to z charakteru zarzutów. Zatem w sytuacji, gdy wysokość opłaty adiacenckiej ustalona na podstawie pierwszego operatu była znacznie niższa od opłaty ustalonej w oparciu o nowy operat, należało szczególnie wnikliwe ocenić, w świetle zasady podejmowania wszystkich środków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, wszystkie zarzuty zwłaszcza w zakresie podobieństwa nieruchomości i zastosowanych środków korygujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze okoliczność, iż poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oddalający skargę na przedmiotową decyzję został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), poprzez brak wnikliwego rozważenia także wcześniejszych zastrzeżeń skarżących oraz sposobu ich wyeliminowania oraz odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów. Przy czym NSA wskazał, iż ocena ta winna być dokonana w świetle zasady podejmowania wszystkich środków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Dokonując pod tym kątem analizy zaskarżonej decyzji skład orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż Kolegium nie wyjaśniło wszystkich zgłaszanych przez skarżących wątpliwości dotyczących operatu, ani nie odniosło się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, stwierdzając ogólnikowo iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada wymogom zawartym w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia. Brak jest na przykład szczegółowego wyjaśnienia podnoszonej przez stronę kwestii przyjęcia do wyceny nieruchomości przed podziałem działek porównawczych nieprzeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a także nieruchomości niepołożonych w pobliżu terenów podlegających wycenie, a w odniesieniu do ustalenia wartości nieruchomości po podziale – uwzględnienia działek posiadających już uzbrojenie, a także terenów leżących przy drogach publicznych. Nie odniesiono się także do innych zarzutów podnoszonych przez odwołujących się, ani też nie dokonano oceny prawidłowości sporządzenia operatu mając na względzie uchybienia będące podstawą uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wskazać przy tym należy, iż wyeliminowanie powyższych uchybień wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, a tym samym przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co leży jedynie w gestii organu administracji i wynika z treści art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast sąd administracyjny – jak wskazano wyżej – jest uprawniony jedynie do badania legalności zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W związku z tym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.