I SA/Wa 1396/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia NSA Joanna Banasiewicz WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących A. B., K. B., J. G., R. K., K. K., I. C., J. S., G. M., W. M., L. M. i J. D. solidarnie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I SA/Wa 1396/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem [...] części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu [...], oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] lipca 1985 r., nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem [...] części nieruchomości wchodzącej w skład zabytkowego zespołu [...] oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] stanowiącej własność S. Z. - nieznanego z miejsca pobytu. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili spadkobiercy byłego właściciela, tj. I. C., K. M., J. S., R. K., K. K. zarzucając, iż orzekała ona o wywłaszczeniu osoby nie żyjącej, a okoliczność ta znana była organowi administracyjnemu w chwili wydawania tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, iż wskazanie właściciela nastąpiło na podstawie zaświadczenia PBN w K., bowiem spadkobiercy zmarłego właściciela nie przeprowadzili postępowania spadkowego i nie ujawnili swoich praw w księdze wieczystej. Od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] odwołali się spadkobiercy. Skarżący nie zgadzają się z ustaleniami organu wojewódzkiego, podnosząc ponadto, iż kwestionowana decyzja nie istnieje w obrocie prawnym, wywłaszczenie było niedopuszczalne, wydana została przez niewłaściwy organ, oraz przede wszystkim została skierowana do osoby zmarłej z pominięciem spadkobierców. Badając sprawę organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o akta, że celem wywłaszczenia było zapobieżenie dewastacji nieruchomości zabytkowej "[...]" w K. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dopuszczał także przepis art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, który stanowił samoistną przesłankę i na którą powołuje się także kwestionowana decyzja. Przedmiotowa nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków już w 1930 r., natomiast w okresie wywłaszczenia, ze względu na brak opieki, popadła w rujnację i wymagała konserwacji. W takich przypadkach na przejęcie nieruchomości zezwalał art. 33 wyżej wymienionej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Organ odwoławczy nie uznał słuszności argumentu niewłaściwości organu wydającego kwestionowaną decyzję. W 1975 r. została przeprowadzona reforma podziału administracyjnego kraju, a w związku z tym kompetencje zniesionych organów stopnia powiatowego zostały przekazane innym organom administracji państwowej. Zgodnie z art. 37 § 3 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, zadania i uprawnienia z zakresu administracji państwowej należące do organów miast stanowiących powiaty przejęły dzielnicowe organy administracji w tych miastach, które podzielone były na dzielnice. K. był takim miastem, a zatem uprawniony w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej był organ dzielnicowy, a nie jak wskazuje odwołujący - wojewoda. Badając decyzję Wojewody, który stwierdził, że wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej jako właściciela S. Z. - nieznanego z miejsca pobytu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, lecz omyłkę organu. Minister Infrastruktury wskazał, iż nieuwzględnienie informacji, że dawny właściciel nie żyje i że nie przeprowadzono postępowania spadkowego, przyznanie mu odszkodowania i jednoczesne pominięcie w rozdzielniku decyzji kuratora spadku rażąco naruszało art. 23 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (nie jest bowiem możliwe odjęcie prawa własności osobie zmarłej i przyznanie jej odszkodowania, a błąd taki nie może być uznany za omyłkę). Organ odwoławczy za słuszny uznał pogląd, iż kwestionowana decyzja nie może funkcjonować w obiegu prawnym, jednakże z innych powodów niż wskazuje odwołujący. W stosunku do kwestionowanej decyzji zostało bowiem wznowione postępowanie i wydana została ostateczna decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] listopada 1986 r. o uchyleniu części kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. oraz następnie kolejna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] grudnia 1987 r. orzekająca o odszkodowaniu. Wznowienie postępowania nastąpiło ze względu na pominięcie w decyzji wywłaszczeniowej kuratora spadku po S. Z. Wznowienie następuje w odniesieniu do całego postępowania i w przypadku zaistnienia przesłanek wznowienia następuje uchylenie dotychczasowej decyzji i jednoczesne wydanie nowej decyzji rozstrzygającej, która zastępuje dotychczasową już uchyloną. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki dokonując oceny legalności i orzekając osobno o każdej z wyżej wymienionych decyzji nieprawidłowo rozdzielił jedno postępowanie zakończone różnymi decyzjami, które nie mogą być oceniane osobno. W przedmiotowej sprawie postępowanie winno być prowadzone jednocześnie i zakończone jedną decyzją rozstrzygającą, co do wszystkich powiązanych ze sobą decyzji. Organ odwoławczy, przyjmując konieczność przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na powyższą decyzję złożyli spadkobiercy dawnego właściciela zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że stan faktyczny i prawny został wyjaśniony; - art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1985 r. o wywłaszczeniu jako zawierającej wady kwalifikowane uzasadniające usunięcie jej z obrotu prawnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także skorzystanie przez Sąd z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenie o nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzut naruszenia art. 138 kpa jest trafny. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swojej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., IV SA 1030/97). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać ponownie sprawę i tylko w ściśle określonych w przepisie art. 138 § 2 kpa sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98). Decyzję w pierwszej instancji w trybie nadzoru wydawał Wojewoda. Zaskarżona decyzja Ministra wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 139 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (vide wyrok NSA z 27 października 1999 r. i SA 2127/98). Objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego w uzasadnieniu skupia się na opisie stanu faktycznego i rozważaniach odnośnie naruszeń postępowania wznowieniowego, gdzie organ orzekający po wznowieniu winien wykryte naruszenia naprawić uchylając decyzję w całości i orzec w przedmiocie obejmującym wznowione postępowanie. Jednocześnie konkluzją uzasadnienia jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w związku z koniecznością przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego całości postępowania oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tak przedstawione stanowisko w decyzji Ministra Infrastruktury jest niezgodne z orzecznictwem, w którym przyjmuje się, iż przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji, natomiast nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z 27 października 1999 r. i SA 2127/98). Nadto przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa winny być jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji, która musi spełniać przesłanki z art. 107 § 1 i 3 kpa. W zaskarżonej decyzji nie ma żadnych odniesień co do tego, że postępowanie wyjaśniające nie było przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, bądź że przeprowadzone jest w sposób wadliwy, z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy tylko w takiej sytuacji organ odwoławczy był uprawniony do wydania tego typu decyzji kasacyjnej będącej wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zgodzić się wiec należy z zarzutem skarżących, że nieprawidłowa i naruszająca art. 138 § 2 kpa jest zaskarżona decyzja. Trudno natomiast przyznać trafność zarzutu, iż w uzasadnieniu organu odwoławczego zawarta jest ocena decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako rażąco naruszającej prawo materialne, bowiem sposób sformułowania uzasadnienia nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy jest to stanowisko organu odwoławczego, czy też przytoczone stanowisko organu pierwszej instancji. Nadto jak podnoszą skarżący, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Reasumując, rozważania organu odwoławczego i wyrażenie poglądu jak powinien orzekać organ pierwszej instancji w trybie nadzoru, przy jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania sprawy ponownie, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 138 § 1 kpa, dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uchylenia orzeczenia z przyczyn formalnych Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny organu odwoławczego rozpoznającego sprawę ponownie tak jak i odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.