V SA/Wa 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor sądowy WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. M. Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie rekompensaty za zwolnienia podatkowe uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2001 r. Miasto Z. wystąpiło do Ministra Finansów o zwrot utraconych dochodów w podatku od nieruchomości w kwocie 1.055.641,40 zł (słownie: jeden milion pięćdziesiąt pięć tysięcy sześćset czterdzieści jeden złotych i czterdzieści groszy). W uzasadnieniu określono, iż utracenie dochodów w tego tytułu wynika ze zwolnienia z podatku od nieruchomości T. P. N. Obowiązek dokonania takiego zwolnienia wynikał z zapisu zawartego w art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Jako podstawę prawną żądania zwrotu z budżetu państwa tej kwoty wskazano art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody. Na skutek złożonego wniosku Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] , w której odmówił przyznania wnioskowanej kwoty. W związku z tym Miasto Z. pismem z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] ponownie odmówił zwrotu wnioskowanej przez Miasto Z. kwoty. Na powyższą decyzję Miasto Zakopane złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt III SA 548/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie zaskarżone decyzje i tym samym orzekł o uprawnieniu Miasta Z. do otrzymania z budżetu państwa kwoty niepobranych dochodów z tytułu zwolnienia T. P. N. z podatku od nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można wyprowadzić takich wniosków jak uczynił to Minister Finansów, iż ustawa szczególna zawierająca rozwiązania niedopasowane do regulacji systemowej, wynikającej z innych ustaw nie może być stosowana. Takie zachowanie organu administracji rządowej koliduje z zasadą trójpodziału władz, która nie pozwala na odmowę stosowania przez władzę wykonawczą obowiązującej ustawy. Tego rodzaju wniosek w ocenie Sądu musiałby być oparty na zarzucie niezgodności takiej ustawy z Konstytucją, potwierdzonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym organy administracji rządowej nawet gdyby miały wątpliwości, co do konstytucyjności ustawy nie mogłyby odmówić jej zastosowania, a co najwyżej za pośrednictwem Prezesa Rady Ministrów lub Prokuratora Generalnego mogłyby skorzystać z możliwości uruchomienia na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji odpowiedniego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto w powołanym wyżej wyroku Sądu wskazano, że mimo uchylenia przez przepis art. 3 ustawy z dnia 14 listopada 2001 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 145 poz. 1623) z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisu art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody, w przepisach ustawy zmieniającej nie zawarto rozwiązań prawnych, które wskazywałyby na wolę ustawodawcy, co do wycofania się z realizacji prawa, które przez okres niemalże 11 miesięcy niektórym jednostkom samorządu terytorialnego przysługiwało. W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającego wydane decyzje, Minister Finansów podjął postępowanie mające na celu ustalenie prawidłowej kwoty rekompensaty, która będzie podlegała zwrotowi z budżetu państwa. W związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym Minister Finansów zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. o przeprowadzenie kontroli w Mieście Z., w ramach której w szczególności niezbędne było ustalenie poprawności dokonanych przez Miasto Z. zwolnień podatkowych oraz prawidłowości wykazanej ostatecznej kwoty rekompensaty. W ocenie Ministra Finansów zwrócenie się w tym celu do Regionalnej Izby Obrachunkowej jako organu kontroli i nadzoru nad gospodarką finansową m.in. jednostek samorządu terytorialnego, było konieczne, gdyż sam Minister Finansów nie ma w stosunku do tych jednostek ani uprawnień kontrolnych, ani nadzorczych, a więc nie dysponuje instrumentami prawnymi, aby dokonać takiej weryfikacji. W wyniku kontroli została ustalona kwota rekompensaty należna Miastu Z. w wysokości 212.758,35 zł. Rekompensata została przyznana decyzją Ministra Finansów z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] , następnie uzupełnioną w zakresie pouczenia, co do prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] zatytułowanym "Uzupełnienie decyzji Ministra Finansów, wydanej w sprawie wniosku Miasta Z.". W związku z tą decyzją Miasto Z. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji, iż nie na Regionalnej Izbie Obrachunkowej, której ustalenia mają jedynie wartość dowodową, czyli stanowią dowód, tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, ale na Ministrze Finansów spoczywa obowiązek ustalenia wysokości należnej rekompensaty, a więc dokonania wykładni prawa na bazie ustalonego stanu faktycznego w dokumentach przedłożonych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. w wyniku przeprowadzonej kontroli. Ponadto strona nie zgadzała się z wnioskami przyjętymi w wynikach kontroli i potwierdzonymi w rozstrzygnięciu Ministra Finansów, iż nie wszystkie nieruchomości w granicach T. P. N., które zostały przez Miasto Z. zwolnione z podatku od nieruchomości, powinny faktycznie podlegać takiemu zwolnieniu, a tym samym rekompensacie z budżetu państwa. W wyniku złożonego przez Miasto Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] , w której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Miasto Z. dokonując zwolnień podatkowych przyjęło, że tereny znajdujące się na terenie T. P. N., oznaczone w operacie ewidencji gruntów jako Ł - łąki i Ps - pastwiska, nie stanowią użytków rolnych. Oznaczałoby to więc, iż podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, a ponieważ znajdują się na terenie parku narodowego, powinny podlegać zwolnieniu podatkowemu na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - grunty oznaczone symbolem Ł i Ps zalicza się do użytków rolnych. W związku z tym, stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) - grunty te nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, konsekwentnie więc nie mogą z tego podatku zostać zwolnione. W odniesieniu do kwestii opodatkowania użytków ekologicznych Minister Finansów zauważył, że zgodnie z § 67 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - użytki ekologiczne należą do jednej z grup użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji i są oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R. Do użytków ekologicznych, w myśl załącznika nr 6 do tego rozporządzenia, zalicza się prawnie chronione pozostałości ekosystemów, takich jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne "oczka wodne", kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce itp. Zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków, polegająca na oznaczeniu użytków rolnych jako użytków ekologicznych, nie powodowała zmiany statusu prawnopodatkowego tych użytków, albowiem w dalszym ciągu pozostawały one użytkami rolnymi, jakkolwiek ich wykorzystywanie podlegało ograniczeniom, wynikającym z ustawy o ochronie przyrody. Powyższe znajduje także odniesienie do stanu prawnego normowanego przepisami rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2000 r. sygn. akt FPK 2/00, w której zostało stwierdzone, że grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki ekologiczne, ustanowione na użytkach rolnych, podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym na podstawie przepisów ustawy o podatku rolnym. Minister Finansów wskazał ponadto, że jeżeli chodzi o grunty, oznaczone symbolem N (nieużytki), to stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym do końca 2002 r., nieużytki należały do gruntów objętych przepisami o podatku rolnym, a więc nie podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Opodatkowanie nieużytków podatkiem od nieruchomości, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, miało miejsce jedynie w przypadku, gdy grunty takie były związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, innej niż działalność rolnicza lub leśna. Odnosząc się do wniosku Strony o przeprowadzenie wniosków dowodowych w oparciu o dokumenty dotyczące Gminy S. Minister Finansów stwierdził, że wnioski te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako: "k.p.a." żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znacznie dla sprawy. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność, mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy. Wnioskowane dowody nie dotyczyły Miasta Z., zatem nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Na tę decyzję Miasto Z. złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 25 października 2004 r., sygn. akt III SA 2873/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone decyzje Ministra Finansów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w istocie rzeczy akt wydany przez Ministra Finansów w dniu 26 marca 2003 r. formą bardzo przypominał akt z dnia 7 sierpnia 2001 r. Nr ST1-4800-676/2001 wydany przed wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu przypadkach, mając problemy z identyfikacją rodzaju takiego aktu Miasto Z. było zmuszone wnosić o uzupełnienie rozstrzygnięcia, co do pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia bądź wręcz o wydanie decyzji. Na marginesie Sąd zaznaczył również, że jeżeli pismu z dnia [...] maja 2003 r. przypisano charakter uzupełnienia decyzji, to taki akt powinien przybrać również formę decyzji, a ponadto takie uzupełnienie decyzji mogło nastąpić tylko na wniosek strony, a jeśli tak potraktować pismo strony z dnia 12 maja 2003 r., to oznacza, że Minister Finansów dopuścił się naruszenia art. 111 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie wniosku strony mimo upływu wskazanego w tym przepisie czternastodniowego terminu mającego charakter terminu prekluzyjnego. Wydanie ułomnej decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2003 r. nie zawierającej żadnego uzasadnienia naruszało art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Poza tym przed wydaniem decyzji stronie nie umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, brak uzasadnienia decyzji sprawił, że sytuacja procesowa strony uległa osłabieniu. Nie mogła ona bowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełni przedstawić swojej argumentacji i zastrzeżeń skoro z decyzji nie wynikało wprost jakie jest stanowisko Ministra Finansów, co do poszczególnych elementów zgłoszonego przez nią żądania. Podkreślono, iż stanowisko Ministra Finansów w tej sprawie jest niejednoznaczne i zawiera sprzeczności, co powoduje, że powyższa kwestia musi zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu w sposób jednoznaczny. Sąd wskazał również, że Minister Finansów w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie odniósł się bezpośrednio do podnoszonej przez Miasto Z., zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. kwestii dotyczącej rekompensaty za grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako Ba, Bi, Bz, B, Dr (z wyłączeniem dróg publicznych) oraz istniejącej w ocenie skarżącego rozbieżności rozstrzygnięcia w tym zakresie z zajmowanym wcześniej stanowiskiem w tej sprawie, zawartym w piśmie z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] . Podobnie jak nie ocenił znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podnoszonej przez skarżącego kwestii dotyczącej zakresu działania gospodarstwa pomocniczego funkcjonującego w ramach T. P. N. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] , Gmina Z. podtrzymała wniosek o zwrot z budżetu państwa utraconych dochodów z tytułu zwolnienia T. P. N. z podatku od nieruchomości na podstawie art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, w wysokości 966.914 zł. Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] Burmistrz Miasta Z. ponownie przedstawił wyliczenie kwoty rekompensaty utraconych w 2001 r. dochodów w wysokości 637.284 zł. Zmniejszenie żądanej kwoty rekompensaty nastąpiło w wyniku przyjęcia, iż rekompensacie podlegają wyłącznie grunty TPN oznaczone symbolami Lz, Dr, Tr, Ws. Tym samym Gmina cofnęła wniosek w części dotyczącej rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z podatku od nieruchomości od pozostałych gruntów, w tym: oznaczonych symbolami Ba, Bi, Bz, B. Minister Finansów przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie wysokości utraconych w 2001 r. przez Gminę Z., dochodów w związku ze zwolnieniem T. P. N. z podatków i opłat, a tym samym kwoty rekompensaty. Minister Finansów zwrócił się m. in. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z wnioskiem o przeprowadzenie w Gminie Z. kontroli doraźnej w zakresie prawidłowości dokonanych zwolnień podatkowych. Regionalna Izba Obrachunkowa w K. przeprowadziła kontrolę doraźną w Gminie Z. w dniach od 22 do 31 sierpnia 2005 r. Przeprowadzona została także kontrola skarbowa w zakresie prawidłowości dokonanych przez Gminę Z. wyliczenia kwoty rekompensaty, przez inspektora kontroli skarbowej, zakończona wynikiem kontroli z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] , podpisanym przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Minister Finansów postanowił przyznać Gminie Z. kwotę w wysokości 241.713 zł (słownie: dwieście czterdzieści jeden tysięcy siedemset trzynaście złotych) z tytułu rekompensaty dochodów utraconych w 2001 r. w związku ze zwolnieniem T. P. N. z podatków i opłat oraz odmówić przyznania rekompensaty w pozostałej części. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...] S. T. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2001 r. W ciągu 2001 r. stan posiadania gruntów, budynków i budowli TPN oraz ich klasyfikacja nie podlegały zmianom. Zgodnie z art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. - w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody grunty objęte ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, budynki i budowle trwale z gruntem związane, służące bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, zostały zwolnione z podatków i opłat określonych w innych ustawach, z wyjątkiem podatku leśnego obliczanego według zasad określonych dla lasów ochronnych oraz podatku rolnego od gruntów rolnych obliczanego według zasad określonych w odrębnych ustawach. Na podstawie art. 14 ust. 13a ustawy o ochronie przyrody jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje z budżetu państwa zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatków i opłat. Przyznanie rekompensaty w oparciu o cytowany przepis może nastąpić w przypadku spełnienia dwóch podstawowych przesłanek. Po pierwsze, grunty objęte ochroną ścisłą, częściową lub krajobrazową, budynki i budowle trwale z gruntem związane służyły bezpośrednio osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody. Po drugie grunty, budynki i budowle podlegały w 2001 r. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości i zostały zwolnione z tego podatku, na podstawie przepisu art. 14 ust. 13 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Obie te przesłanki spełniają następujące grunty: 1) grunty pod pozostałymi drogami (symbol - Dr) 28,2154 ha, 2) grunty zadrzewione i zakrzewione (symbol LzV) 0,5800 ha, 3) grunty - tereny różne (symbol - Tr) 313,2573 ha, 4) grunty pod wodami stojącymi (symbol - Ws) 28,2597 ha. Stosując, obowiązujące w 2001 r. stawki podatku od nieruchomości, Minister Finansów określił wysokość utraconych przez Gminę Z. dochodów, w związku ze zwolnieniem TPN z podatku od nieruchomości. W związku z powyższym wskazano, iż należna Gminie Z. rekompensata, w związku ze zwolnieniem TPN z podatków i opłat wynosi 241.712,62 zł. Minister zaznaczył, iż w złożonym wniosku, dotyczącym rekompensaty za 2001 r., Gmina Z. przyjęła dwa okresy obliczeniowe, służące ustaleniu wysokości utraconych dochodów w związku ze zwolnieniem TPN z podatku od nieruchomości. Jeden obejmuje miesiące marzec-sierpień 2001 r., a żądana rekompensata za ten okres wynosi 540.599,08 zł. Za pozostałe 4 miesiące, tj. od września do grudnia 2001 r., żądana rekompensata wynosi 96.685,04 zł. Wyjaśniono, iż Gmina Z. różnicuje wyliczenie utraconych dochodów ze względu na decyzję S. T. z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia operatu ewidencyjno-kartograficznego założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z. W ocenie organu, zróżnicowanie opodatkowania w dwóch ww. okresach jest nieprawidłowe, gdyż grunty, objęte decyzją S. T., nie zmieniły swojego charakteru po zatwierdzeniu ewidencji założonej dla obrębu 172 Z. Wydanie przez S ww. decyzji miało za zadanie założenie ewidencji, a więc opisanie w rejestrach geodezyjnych stanu istniejącego i nie wiązało się z czynnościami zmieniającymi, czy to obszar TPN, przeznaczenie terenów, czy ich klasyfikację. Przedmiotowe tereny istniały w takiej samej formie i kształcie zarówno przed wydaniem decyzji jak i po jej wydaniu i uprawomocnieniu. Brak zmian w stanie posiadania TPN w 2001 r. w okresie poprzedzającym wydanie decyzji S. T. potwierdza Dyrektor TPN w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] . Minister powołał się również na wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, w którym Sąd stwierdził, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji. Zmian przedmiotowych i podmiotowych dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej oraz prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych i innych aktów normatywnych. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, nie można odmiennie - dla wyliczenia rekompensaty - traktować tych samych gruntów przed i po wydaniu decyzji S. T. z dnia [...] lipca 2001 r. Klasyfikację gruntów przyjętą w zatwierdzonym operacie ewidencyjno-kartograficznym założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z., należało zastosować dla całego okresu objętego wnioskiem o przyznanie rekompensaty. Decyzja S. T. zatwierdzająca operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji obrębu 172 Z. została wydana przez właściwy organ na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatwierdzony decyzją S. T. operat jest więc, przewidzianym prawem, źródłem informacji o nieruchomościach, należących do TPN, położonych na terenie Gminy Z. Odnosząc się do żądania Strona przyznania wyższej rekompensaty za okres marzec-sierpień 2001 r. z uwagi na to, że w tym okresie nie istniał żaden operat ewidencyjny, na podstawie którego można by ustalić grunty podlegające opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, Minister wyjaśnił, iż takie stanowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym. Funkcjonowała bowiem ewidencja oparta na katastrze austriackim, a zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), do czasu sporządzenia podstawowych map ewidencyjnych mogą być dla celów ewidencji gruntów i budynków, wykorzystywane wszelkie istniejące mapy i materiały statystyczne. W dekrecie tym nie została określona data, do której należało założyć jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Taka data nie została również ustalona w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przepisy tych aktów normatywnych nie pozbawiały istniejących dotychczas ewidencji wartości dowodowych. Na podstawie § 83 i 84 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które obowiązywało od 2 czerwca 2001 r., do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane ewidencyjne uwidocznione w ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie rozporządzenia, a operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia, do czasu jego modernizacji, podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w rozporządzeniu, w takim zakresie, a jakim umożliwia tę aktualizację informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Orzekając w sprawie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, iż nie można zgodzić się z zarzutami przedstawionymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowe postępowania oraz zaskarżona decyzja nie dotyczyły założenia ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów §§ 42 ust. 2, 43,82 i 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu nie naruszono również art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), który stanowi, iż podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przeciwnie niż zarzuca Strona, Minister Finansów uwzględnił ten przepis ustalając wysokość rekompensaty. Minister Finansów - zgodnie z wnioskiem Strony - ustalając wysokość rekompensaty brał pod uwagę dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu 172 Z. Wprawdzie decyzja S. T. zatwierdzająca operat ewidencyjno-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 została wydana w dniu [...] lipca 2001 r. i stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2001 r., to jednak nie wprowadziła ona żadnych zmian dotyczących gruntów, budynków i budowli TPN położonych na terenie Gminy Z. Fakt ten został potwierdzony przez Dyrektora TPN. Kierując się danymi zawartymi w założonej ewidencji, Minister Finansów ustalił wysokość utraconych przez budżet Gminy dochodów z tytułu podatku do nieruchomości w okresie marzec - grudzień 2001 r. Podkreślono, iż Gmina nie może uzyskać wyższej rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z podatku do nieruchomości w okresie marzec - sierpień 2001 r. tylko dlatego, że w tym okresie nie istniała ewidencja, o której mowa w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Stronę prowadzić będzie do sytuacji, w której Gmina uzyska większe środki z budżetu państwa wyłącznie z powodu braku ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie przepisów ustawy z 1989 r. Organy Gminy, posiadając wiedzę o tym, iż istniejąca ewidencja nie spełnia wymogów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (która weszła w życie z dniem 1 lipca 1989 r.), powinny podjąć odpowiednio wcześnie kroki zmierzające do zaewidencjonowania gruntów, budynków i budowli położonych na obszarze Gminy Z. Podkreślono, iż od 1995 r. Gmina Z. wykonywała zadania z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków na podstawie porozumienia Nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, zawartego pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. T. a Zarządem Miasta Z. W związku z powyższym, charakter ewidencji funkcjonującej przed lipcem 2001 r. - której istnienie Strona kwestionuje - nie miał rozstrzygającego znaczenia przy ustalaniu rekompensaty należnej Gminie Z. Minister Finansów ustalił bowiem wysokość rekompensaty, uwzględniając dane zawarte w dokumentach urzędowych, tj. ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z. Za niezasadny uznano również zarzut sprzeczności ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wyjaśniono, iż ustalenia stanu faktycznego nie są sprzeczne w szczególności z ustaleniami Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. Opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w K jest tylko jednym z dowodów, które Minister Finansów zgromadził w sprawie. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] nie określała wysokości rekompensaty należnej Miastu Z. Zawierała natomiast informację, iż ustalenie w drodze decyzji administracyjnej wysokości przysługującej rekompensaty należy do Ministra Finansów. Minister Finansów wyjaśnił, iż przeanalizował cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosownie do wymagań przepisów art. 7 i 77 k.p.a oraz dokonał ustaleń faktycznych, zgodnych z zebranym materiałem dowodowym. W skardze na powyższą decyzję Burmistrz Miasta Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2006 r. w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. w części dotyczącej odmowy przyznania rekompensaty w wysokości 395.571 zł z tytułu utraconych w 2001 r. dochodów w związku ze zwolnieniem TPN z podatku od nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności § 42 ust. 2, § 43, 82 i 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym art. 3 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 95, poz. 1041). Skarżący zarzucił ponadto sprzeczność rozstrzygnięcia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym tj. Protokołem Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 31 sierpnia 2005 r., Uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] oraz Pismem Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...] września 2006 r. znak [...] poprzez przyjęcie przeciwnych wniosków, niż zawarte w dokumentach, a także błędy w ustaleniach faktycznych przez wyłączenie z obliczeń terenów nie objętych operatem ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta Z. wskazał, iż z treści § 42 ust. 2 i § 43 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że założenie ewidencji gruntów i budynków wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją starosty, która ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że bez tej decyzji ewidencja nie może zostać założona oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego, a to znaczy, że jej nie ma. Natomiast czymś zupełnie odmiennym jest modernizacja ewidencji. Jednak z przepisów przejściowych rozporządzenia wynika, że dotyczy ona ewidencji prowadzonej przed wejściem w życie tego rozporządzenia , a więc już istniejącej. Z analizy tych przepisów wypływa także wniosek, że dane ewidencyjne zachowują swoją ważność tylko wtedy, jeżeli były uwidocznione w ewidencji już prowadzonej. Tymczasem w niniejszej sprawie nie było w ogóle żadnej ewidencji. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte we wniosku, że dane wynikające z decyzji S. T. zatwierdzającej operat ewidencyjno-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z. mogą stanowić podstawę do ustalenia rekompensaty dopiero od dnia, gdy decyzja S. T znak [...] z dnia [...] lipca 2001 r. stała się ostateczna. Wskazano, iż S. T. w piśmie z dnia 5 września 2006 r. stwierdził, że po analizie dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, która stanowiła część użytkową przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, dokumentacja katastru austriackiego dla obszaru obecnego obrębu 172 Z. była w postaci szczątkowej i nie spełniała wszystkich wymogów stawianych przed ewidencją gruntów i budynków. Dodał również, że dokumentację katastralną, dotyczącą obecnego obrębu 172 Z. przed rokiem 2001, wykonawcy robót geodezyjnych wykorzystywali niezmiernie rzadko, wręcz sporadycznie, z uwagi na fakt, że obszar obecnego obrębu 172 Z. prawie w całości znajduje się w granicach T. P. N. Wyjaśniono, iż w archiwum Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Z. zachowały się jedynie niektóre dokumenty byłego austriackiego katastru gruntowego. Istniejąca dokumentacja katastralna nie spełniała zatem wymogów stawianych przed ewidencją gruntów. W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych na terenie Tatr przeprowadzono prace wstępne mające na celu dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ustalenie rodzajów użytków i klas gruntów. Prace te nie zostały zakończone, a wyniki klasyfikacji nigdy nie zostały wystawione na widok publiczny ani ogłoszone w sposób urzędowy. Zatem istniejąca dokumentacja katastralna nie mogła być uznana za odpowiednik operatu ewidencji gruntów, ponieważ: istniejące mapy katastralne nie zawierały treści niezbędnej do uznania ich za zastępcze mapy ewidencyjne; Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie dysponował arkuszami posiadłości gruntowej, a to uniemożliwiało skonstruowanie dokumentu odpowiadającego rejestrowi gruntów: na podstawie istniejącej dokumentacji katastralnej niemożliwe było utworzenie skorowidza właścicieli i władających gruntami. Podkreślono, iż parcele gruntowe znajdujące się na terenie obecnego obrębu 172 nie zostały zestawione w osobnym rejestrze i tym samym do czasu utworzenia ewidencji gruntów decyzją S. T. z dnia 27 lipca 2001 r. obszar ten nie posiadał wyodrębnionej dokumentacji katastralnej. Burmistrz wskazał, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w uchwale Nr KI-4001/472/05 z dnia 14 grudnia 2005 r. uwzględniło zastrzeżenia dotyczące ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z., stwierdzając, że ewidencja gruntów i budynków dla obrębu 172 Z. została założona decyzją S. T. znak [...] z dnia [...] lipca 2001 r., z datą uprawomocnienia się 24 sierpnia 2001 roku. A więc wbrew stanowisku Ministra Finansów nie ma żadnych podstaw prawnych, ażeby uznać, ze w okresie od marca do sierpnia 2001 roku grunty w T. P. N. były sklasyfikowane tak samo jak w okresie wrzesień - grudzień 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały podniesione w skardze. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, podkreślić należy, iż Minister Finansów nie podjął jednak wszelkich czynności zmierzających do ustalenia, w możliwie jak najszerszym zakresie, na ile dane zawarte w dokumentacji katastru a. dla obszaru obecnego obrębu nr 172 Z., mogły odbiegać od danych zawartych w decyzji S. T. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu 172 Z. Wskazać w tym kontekście należy, iż w piśmie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 22 marca 2006 r. wyjaśniono, że do 24 sierpnia 2001 r. zadania związane z ewidencją gruntów dla obrębu ewidencyjnego nr 172 realizowane były w oparciu o sporządzoną przed 1918 r. na podstawie przepisów ówczesnego państwa a. mapę katastralną w skali 1:2880 i rejestr parcelowy. Również S. T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. poinformował Ministra Finansów, iż przed założeniem ewidencji decyzją z [...] lipca 2001 r., dla gruntów leżących w granicach TPN funkcjonowała ewidencja oparta na katastrze a., z klasyfikacją gruntów określoną w tym katastrze oraz kompleksową klasyfikacją z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Należy zauważyć, iż Główny Urząd Geodezji i Kartografii w piśmie z dnia 22 marca 2006 r. wskazał, iż w art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) dopuszczono wykorzystywanie dla celów ewidencji gruntów i budynków wszelkich istniejących map i materiałów statystycznych do czasu sporządzenia podstawowych map ewidencyjnych, nie określając przy tym daty, do której należało założyć jednolitą ewidencję gruntów i budynków. Niewątpliwie istotne znaczenie dla prawidłowego wyliczenia należnej Gminie Z. rekompensaty z tytułu utraconych w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2001 r. dochodów w związku ze zwolnieniem T. P. N. z podatków i opłat posiada w powyższym kontekście informacja zawarta w piśmie S. T. z dnia 10 sierpnia 2006 r., iż w ramach ewidencji opartej na katastrze a. określone były numery działek, użytki gruntowe oraz powierzchnie działek, a ewidencja (kataster) dotychczasowa była podstawą do założenia ewidencji gruntów i budynków dla obrębu 172 - Miasto Z., w granicach TPN. Nie uprawnione jest zatem stanowisko Burmistrza Miasta Z., iż dla obszaru obejmującego obecnie obręb 172 Z. dokumentacja katastru austriackiego nie pozwalała na dokonanie określenia rodzajów użytków gruntowych w TPN. Na marginesie należy przy tym jedynie zauważyć, iż Burmistrz Miasta Z. we wniosku z [...] grudnia 2005 r. dokonując wyliczenia kwoty rekompensaty należnej za okres od 1 marca do 31 sierpnia 2001 r. wyłączył powierzchnię gruntów położonych w obrębie 172 oznaczonych symbolami Ls, które to grunty wykazane były przez TPN w deklaracji na podatek leśny za rok 2001. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, analiza porównawcza dostępnych w Starostwie Powiatowym w Z. danych wynikających z klasyfikacji gruntów określonej w katastrze a. i kompleksowej klasyfikacji z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku oraz danych zawartych w zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. operacie ewidencyjno-kartograficznym jest niezbędna dla dokonania prawidłowego wyliczenia kwoty przysługującej Gminie Miasto Z. rekompensaty. Za niewystarczające uznać należy oparcie rozstrzygnięcia w tym zakresie jedynie na informacji uzyskanej z TPN, z której wynika, iż w okresie od marca do grudnia 2001 r. nie zaszły żadne zmiany w stanie posiadania TPN gruntów, budynków i budowli znajdujących się w obrębie 172 Z. (k. 31 akt adm. tom II), tym bardziej, że, jak wynika z protokołu z czynności sprawdzających inspektora kontroli skarbowej S. D. (k. 84 akt adm. tom III), ewidencja gruntów prowadzona przez TPN w oparciu o Księgę ewidencji gruntów w lasach państwowych określa użytki wprowadzając własne nazewnictwo. Ewidencja ta nie ma powiązań z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez S. T. i nie zawiera symboli klasyfikacji gruntów. Stosownie do art. 7d pkt 1 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Zgodnie z porozumieniem Nr [...] z dnia [...] marca 1995 r. zawartym pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N. T. a Zarządem Miasta Z. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr 7/95, poz. 23) Kierownik Urzędu Rejonowego w N. T. powierzył Zarządowi Miasta Z. obowiązek prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Powyższe porozumienie zostało wypowiedziane w dniu 10 czerwca 2003 r. i od dnia 29 grudnia 2003 r. właściwym w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie S. T. Istotna dla prawidłowego wyliczenia rekompensaty jest zatem analiza przekazanych przez Gminę Miasto Z. Starostwu Powiatowemu w Z. materiałów archiwalnych, wyszczególnionych w załączniku Nr 1 do Protokołu przejęcia zadań z zakresu geodezji i kartografii z dnia 29 grudnia 2003 r. (k. 75 akt adm. tom III). W ocenie Sądu, brak szczegółowej analizy powyższych okoliczności uzasadnia ocenę, iż organ nie dopełnił obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Skoro niewyczerpane zostały wszystkie możliwości zmierzające do zebrania dowodów i ustalenia tego stanu, przedwczesnym byłoby zajmowanie stanowiska w kwestii oceny naruszenia przepisów materialnoprawnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.