IV SA/Wa 98/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant apl. prok. Marcin Niemiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...]października 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o bezterminowym i bezpłatnym użytkowaniu gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2003 roku 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 par.1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2003 r. stwierdzającą wygaśnięcie w części decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1996 r. dotyczącej bezterminowego i bezpłatnego użytkowania przez Gminę C. gruntów o łącznej powierzchni 14,94 ha ( 1,19 ha + 13,75 ha) i przekazał je jednocześnie w zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwo D. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przedstawił następujący stan sprawy. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2003 r. stwierdził wygaśnięcie w/w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1996 r. Jednocześnie decyzją tą pozostawił w użytkowaniu Gminy C. grunty o łącznej powierzchni 0,63 ha, na których zlokalizowane jest ujęcie wody pitnej i strefa ochrony bezpośredniej. Od powyższej decyzji Gmina C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując powyższy wniosek Minister Środowiska wskazał w zaskarżonej decyzji, że przekazując Gminie C. w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie grunty własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 15,57 ha, ustalił określone warunki użytkowania. Na podstawie pkt 4 decyzji z dnia [..] października 1996 r. nadleśniczy Nadleśnictwa D. został upoważniony do nadzoru nad przestrzeganiem warunków użytkowania. Jednocześnie w/w decyzja z dnia [...] października 1996 r. nie została w pełni zrealizowana, ponieważ nie doszło do przekazania przedmiotowych gruntów protokołem zdawczo – odbiorczym. Tym samym nie został spełniony warunek z pkt 8, a mianowicie nie nastąpiło protokolarne przekazanie gruntów pomiędzy Nadleśnictwem D a Gminą C. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, że przedmiotowe grunty znajdują się, zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C, na terenie istniejących lasów użytkowanych – adaptacja stała, z dopuszczeniem dolesień drobnych enklaw wchodzących w kompleks lasów. Jednocześnie, grunty objęte decyzją z 1996 r. stanowiły następujące użytki: Ba (tereny przemysłowe) – 0,63 ha, PS (pastwiska) – 8,88 ha, Ls (lasy) – 5,08 ha i dr (drogi) – 0,98 ha. Z ogólnej powierzchni 15,57 ha tylko użytek Ba o powierzchni 0,63 ha stanowi wylesioną, trwale ogrodzoną i zabezpieczoną przed penetracją osób obcych powierzchnię ze zlokalizowanymi na niej ujęciami wody. Tym samym – zdaniem Ministra Środowiska – nastąpiła istotna zmiana kategorii użytków gruntowych w stosunku do gruntów przekazanych decyzją Ministra z dnia [...] października 1996 r. w użytkowanie. Pozostały teren był zdewastowany, obiekty budowlany stanowiły ruiny bez możliwości ich użytkowania lub odbudowy, a ponadto trwało nielegalne pozyskiwanie kopalin. W związku tym Minister Środowiska uznał, że dotychczasowy stan użytkowania przekazanych gruntów jest niezgodny z rzeczywistym celem ich wyłączenia z zarządu Lasów Państwowych tj. użytkowaniem na potrzeby ochrony ujęcia wody pitnej. Odnosząc się do zarzutu wskazanego przez Gminę C we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Środowiska przyznał, że Gmina faktycznie nie była informowana o skierowaniu przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wniosku do Ministra Środowiska o pozbawienie Gminy prawa użytkowania gruntów, jednakże wydając decyzję Minister rozpatrywał wniosek na podstawie załączonych wówczas materiałów i uznał, że są one wystarczające do podjęcia decyzji. Zdaniem Ministra Środowiska zmiana decyzji z dnia [...] października 1996 r. nie miała na celu pozbawienie Gminy C. możliwości realizacji jej ustawowych zadań, ani też ograniczenia dostępu do ujęć wody pitnej bowiem pozostawienie w użytkowaniu gminy gruntu o powierzchni 0,63 ha z ujęciami wody pitnej i możliwością dojazdu drogą leśną w pełni zabezpiecza realizację tych zadań. Dodatkowo istnieje potrzeba usunięcia zagrożeń lub ich zabezpieczenia, uporządkowania gruntu i przywrócenia gospodarki leśnej, co stanowić będzie najlepszą formę ochrony istniejących na tym terenie podziemnych zasobów wody pitnej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina C. Zaskarżając w całości w/w decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Ministra Środowiska w dniu [...] maja 2003 r., zarzucając zaskarżonej decyzji: - obrazę art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez niewskazanie sposobu dojazdu do pozostawionych w użytkowaniu skarżącej działek, na których posadowiony zostały czynne ujęcia wody pitnej dla mieszkańców gminy, pomimo istnienia ustawowego obowiązku takiego wskazania; - obrazę art. 10 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 9 kpa poprzez nie powiadomienie skarżącej o toczącym się przeciwko niej postępowaniu, skutkiem czego uniemożliwił gminie wzięcie czynnego udziału w sprawie; - obrazę art. 7, 77, 107 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i oparcie się jedynie ma twierdzeniach i materiałach przekazanych przez jedną ze stron postępowania oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie dowody organ wziął pod uwagę, a jakie pominął. - obrazę art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania przewlekle, przez co organ naraził skarżącą na szkodę materialną. W uzasadnieniu skargi Skarżąca Gmina omówiła wskazane wyżej zarzuty oraz dodatkowo wskazała, że prawidłowo wykonuje warunki wskazane w decyzji z dnia [...] października 1996 r., rozszerzając obszar budowanego przez siebie ujęcia wody sukcesywnie, na miarę swoich finansowych możliwości. Jednocześnie wskazała na istotny – zdaniem Skarżącej - społeczny aspekt sprawy, wzrost cen wody dla nieposiadających większych dochodów mieszkańców rolniczej gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art.134 § 2 w/w ustawy). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty należy uznać za zasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1996 r. Podstawą prawną jej wydania był art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, który w dacie wydania decyzji obowiązywał w następującej treści: Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa może, na wniosek zainteresowanego ministra lub wojewody, wyłączyć z zarządu Lasów Państwowych lasy, grunty oraz inne nieruchomości i przekazać je w użytkowanie jednostce wskazanej przez wnioskodawcę bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, wraz z określeniem terminu i warunków użytkowania, jeżeli za ich przekazaniem przemawiają potrzeby (...) ochrony ujęć wodnych. Z Zarządu Lasów Państwowych zostały wyłączone grunty nieleśne i przekazane w bezterminowe i bezpłatne użytkowanie Gminie C. na potrzeby ochrony ujęcia wodny pitnej. Minister Środowiska wydając decyzję w pierwszej instancji, którą stwierdził wygaśnięcie w części w/w decyzji z dnia [...] października 1996 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 162 § 1 kpa, natomiast utrzymując w mocy tę decyzję, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa Minister Środowiska w pełni zaaprobował to stanowisko, nie zważając na dwie odmienne przesłanki wskazane w tym przepisie, a mianowicie stwierdzenie wygaśnięcia ze względu na bezprzedmiotowość decyzji oraz wygaśnięcie decyzji ze względu na niedopełnienie warunku przez stronę. Instytucja proceduralno – prawna jaką jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uregulowana została w art.162 § 1 kpa, jednakże § 1 tego przepisu przewiduje dwie różne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji: 1) stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ administracji orzekając w niniejszej sprawie nie wskazał, która z dwóch wskazanych w przepisie przesłanek jest podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ administracji zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń, albo dlaczego uznał go za niewłaściwy (wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r., sygn. akt SA/ Po 1122/83). Przystępując zatem do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że organ nie dokonał analizy przepisu art. 162 § 1 kpa w powiązaniu ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie. Tymczasem w myśl art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Tak więc już sam przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa w istocie ustanawia dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Z przepisu tego jasno wynika, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Trzeba ponadto wykazać, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej bezterminowego i bezpłatnego użytkowania gruntów. Jeżeli przepis szczególny nie wskazuje możliwości wygaśnięcia decyzji, wówczas oprócz bezprzedmiotowości decyzji należy wykazać istnienie "interesu społecznego" lub "interesu strony", które to uzasadniają podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Warto podkreślić, że kpa w drodze wyjątku posłużył się w art. 162 § 1 pkt 1 pojęciem interes strony bez żadnego kwalifikatora, jak np. słuszny interes strony (np. art. 7, 154, 155 kpa), czy też szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 kpa). Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 kpa zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to typowe klauzule generalne, mają charakter nieostry i pozwalają na elastyczne stosowanie przepisów prawa. Interes strony, jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymaga skonkretyzowania w każdym przypadku i winna być należycie uzasadniona (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Jest rzeczą niesporną, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] października 1996 r. nie leżało w interesie skarżącej gminy. Natomiast organ administracji nie wykazał, że leży to w interesie społecznym. Już chociażby z tego powodu skargę należało uznać za zasadną. Odmienny charakter ma przesłanka wygaśnięcia decyzji zamieszczona w art. 162 § 1 pkt 2 kpa Chodzi o sytuację, kiedy została wydana decyzja z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Należy przyjąć, że warunek, o którym mowa w tym przepisie, to warunek w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jako zawarte w decyzji zastrzeżenie, które uzależnia powstanie lub ustanie skutku prawnego od zdarzenia przyszłego i niepewnego (art. 89 kc). Jednakże organ administracji wydając decyzję, rozstrzygnął sprawę ale z naruszeniem obowiązujących reguł prawa procesowego skutkującym uwzględnieniem skargi. Z treści art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 kpa wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść musi pozwolić Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Minister Środowiska ponownie rozpoznając sprawę winien zatem uwzględnić ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także przepis art. 77 § 1 kpa i swym rozstrzygnięciem dać wyraz w uzasadnieniu przedstawiając jego motywy w sposób pełny i jednoznaczny, odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie na marginesie zaznaczyć należy, że niezasadny jest wskazany przez skarżącą Gminę zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez niewskazanie sposobu dojazdu do pozostawionych w użytkowaniu skarżącej działek bowiem przepisu tego nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.