I SA/Wa 1940/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 19 lutego 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], który na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zanegowała prawidłowość przyjętej, przez organ I instancji, podstawy prawnej, uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następują dokładnie i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników - w tym nieruchomości - tylko w ich stanie, również ewidencyjnym, istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. W rozpatrywanej sprawie tak z treści samej decyzji jak i adnotacji w dolnej części karty inwentaryzacyjnej nr [...] wyraźnie wynika, że sporne działki nr [...] i nr [...] zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r. Nie mogą więc mieć do nich zastosowania ani przepisy art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ani obowiązujące przed dniem 27 maja 1990 r. uregulowania dotyczące ustanawiania prawa zarządu nieruchomościami. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy pozwala przyjąć, iż odwołujący się, tzn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Cywilna, miało interes prawny w złożeniu odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji pierwszoinstancyjnej i tym samym uprawnienie do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Cywilna nie było stroną postępowania komunalizacyjnego, gdyż w tym postępowaniu uprawnienia strony przysługują jedynie Skarbowi Państwa jako właścicielowi mienia, gminie, która mienie to przejmuje, oraz osobom powołującym się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najemcy, użytkownika wieczystego lub innego tytułu prawnego powstałego po dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. po dniu 27 maja 1990 r. W związku z powyższym, skarżący uznał, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie osób, które nie były stroną postępowania. Jednocześnie podniósł, że z punktu widzenia komunalizacji bezprzedmiotowa jest okoliczność, iż nieruchomość została po dniu 27 maja 1990 r. nabyta przez spółkę cywilną osób fizycznych od uwłaszczonego przedsiębiorstwa, które dysponowało prawem wieczystego użytkowania na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Istotną, zdaniem skarżącego, okolicznością jest fakt, że Przedsiębiorstwo Obsługi Państwowej Komunikacji Samochodowej w P. - Ośrodek Szkolenia Zawodowego w L, użytkujące grunty w dniu 27 maja 1990 r., nie posiadało tytułu prawnego do spornej nieruchomości i z tych względów Wojewoda [...] był zobowiązany do wydania decyzji komunalizacyjnej. Komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa wiele lat przed nabyciem praw własności do nieruchomości przez osoby fizyczne i decyzja Wojewody [...] miała tylko deklaratoryjny charakter. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje argumenty przedstawione w decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], podkreślając raz jeszcze, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 mogą dotyczyć tylko składników istniejących w dniu 27 maja 1990 r. W tej dacie istniały działki nr [...], [...] i [...], natomiast nie istniały objęte decyzją działki nr [...] i nr [...], które zostały utworzone po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. i są tylko obszarowym odpowiednikiem działek wcześniej wymienionych. W konsekwencji decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] podejmowana w trybie art. 5 ust. 1, stanowiąca podstawę wpisów własnościowych w księdze wieczystej zaistniałych tylko i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., nie może obejmować nieruchomości utworzonych później i inaczej niż istniejące w dniu 27 maja 1990 r., oznaczonych ewidencyjnie, po tej dacie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że strona skarżąca może rozważyć zasadność skomunalizowania z mocy prawa działek nr [...], [...], [...], które istniały w dniu 27 maja 1990 r., natomiast nie jest dopuszczalne zastosowanie przepisu art. 5 ust. l do działek nr [...] i nr [...] , powstałych w okresie późniejszym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ogranicza się ona zatem do stwierdzenia czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył przepisów prawa, obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oparcie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego na innych kryteriach niż kryterium legalności jest niedopuszczalne, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji może wnieść tylko strona postępowania administracyjnego, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Istotą wspomnianego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. 1990 r.. Nr 32. poz. 191) wynika, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem gmin. W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy wspomnianej ustawy, są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tegoż postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Zasadność przyjętej tezy potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa, w którym podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia - i właściwa gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, (wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., w sprawie I SA 57/98, wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r., w sprawie I SA 694/00) W postępowaniu komunalizacyjnym istotne więc jest stwierdzenie, czy dana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i czy należała w tym dniu do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Z przedstawionego w sprawie stanu prawnego dotyczącego spornej nieruchomość, tj. działek nr [...] i [...] wynika, że stanowi ona odpowiednik, istniejących w dniu 27 maja 1990 r. działek nr [...], [...], [...], której własność uregulowano w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L, w L - [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Ponadto postępowanie wyjaśniające, zlecone przez Wojewodę [...], pozwoliło ustalić, że Przedsiębiorstwo Obsługi Państwowej Komunikacji Samochodowej w P. Ośrodek Szkolenia Zawodowego w L nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) a powoływanie się jedynie na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. – S. z dnia [...] marca 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd przedmiotową nieruchomością nie stanowi w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu. Dokumentu potwierdzającego wspomniany stan prawny nie przedstawiło również Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]". Zebrany materiał dowodowy pozwolił więc przyjąć, iż sporna nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej i w związku z tym zaszły przesłanki komunalizacji zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Cywilna jest użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości oraz właścicielem budynków i urządzeń na niej się znajdujących. Ponieważ zarówno cytowany powyżej przepis jak i wspomniane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jako stronę postępowania komunalizacyjnego wskazują Skarb Państwa i właściwą gminę, to posiadany przez Przedsiębiorstwo "[...]" tytuł prawny w stosunku do skomunalizowanego mienia nie pozwala uznać go za stronę postępowania. Jeżeli Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważa, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Cywilna z jakiś powodów jest stroną omawianego postępowania, to powinna to ustalić a następnie wykazać w uzasadnieniu. Natomiast przedstawiony przez organ odwoławczy materiał prawny oraz użyta argumentacja nie pozwalają na uznanie przyjętego w sprawie stanowiska. Równocześnie należy dodać, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na treść prawa użytkowania wieczystego, w tym zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż zmianie ulega jedynie podmiot uprawniony do naliczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina, (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA 873/98, Lex 45036, wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r., w sprawie I SA 57/98, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., w sprawie I SA 352/98). Od wspomnianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności od organu administracji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie sprecyzował, jak tego wymaga art. 28 kpa, interesu prawnego, który pozwoliłby uznać Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Cywilna za stronę postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy.