I OSK 753/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1549/04 w sprawie ze skargi U. J., G. Ł., M. Ł. i U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1549/04 oddalił skargę U. J., G. Ł., M. Ł. i U. T. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania U. J., G. i M. Ł. oraz U. T. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 22 września 2003 r., nr [...], którą to decyzją na wniosek J. i R. B. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr 299/6, nr 299/8, nr 299/9, nr 300/1 oraz nr 300/7 w obrębie 34. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2004 r. U. J., G. i M. Ł. oraz U. T. wystąpili o wznowienie postępowania podziałowego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 22 września 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr 299/8, nr 299/6, nr 299/8, nr 300/7 oraz nr 300/1 w obrębie 34. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że podział został przeprowadzony bez ich udziału, mimo że jako współwłaściciele sąsiedniej działki nr 299/3 mieli interes prawny do występowania w postępowaniu podziałowym. Wnioskodawcy zarzucili, że decyzja podziałowa naruszyła w istotny sposób ich prawa poprzez scalenie prywatnej drogi dojazdowej stanowiącej działkę ew. nr 299/3 z nowo zaprojektowaną drogą wewnętrzną wydzieloną z nieruchomości objętej podziałem, a stanowiącą nowoutworzone działki nr 299/14, nr 300/9, nr 299/16, nr 299/23 oraz nr 3001/6. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania podnosząc, że wnioskodawcy jako właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają interesu prawnego aby wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] organ stwierdził, że odwołującym się jako właścicielom nieruchomości sąsiednich nie przysługuje przymiot strony i w związku z tym nie są oni uprawnieni do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi U. J., G. i M. Ł. oraz U. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 149 § 3 K.p.a. stanowiący, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. W powołanym przepisie uregulowane zostało zagadnienie dotyczące odmowy wznowienia postępowania bez bliższego wyjaśnienia, z jakich przyczyn może dojść do wydania takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz literaturze i komentarzach przyjmuje się, że wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy podanie o wznowienie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 655). Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych wystąpi wówczas, gdy podanie o wznowienie złoży podmiot niebędący stroną, zgodnie bowiem z art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie całe zagadnienie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, podlegającej podziałowi, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie podziału w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości może nastąpić wyłącznie na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, a dokonanie podziału z urzędu jest dopuszczalne tylko w dwóch sytuacjach określonych w art. 97 ust. 3 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego już na tle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) utrwalił się pogląd, że wnioskodawcą i stroną takiego postępowania administracyjnego jest tylko właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości (m.in. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180). Sąd Wojewódzki podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na gruncie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyroku z dnia 3 września 1999 r., sygn. II SA/Wr 933/98, w którym stwierdzono, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma tylko właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie bezsporne jest, że skarżący nie są właścicielami ani wieczystymi użytkownikami działek objętych podziałem, a zatem nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o jej podział. Jeżeli podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniesione zostało przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., organ administracji jest obowiązany wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że zarówno organ pierwszej instancji odmawiając wznowienia postępowania, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując tę decyzję w mocy nie naruszyły prawa, ponieważ w tych okolicznościach sprawy niedopuszczalne było wznowienie postępowania na wniosek skarżących. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli U. J., G. Ł., M. Ł. i U. T. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1549/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 178 P.p.s.a. odrzucił skargę kasacyjną U. J., G. Ł. i U. T.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący M. Ł. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. w szczególności art. 93 ust. 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące wznowienie postępowania. Z treści przepisu art. 148 § 2 K.p.a. faktycznie wynika, że termin do złożenia wniosku o wznowienie biegnie nie od dnia doręczenia decyzji, a od dnia powzięcia przez wnioskodawcę informacji o wydaniu decyzji. O rozstrzygnięciu dającym wpływ na swoją sytuację prawną skarżący dowiedział się dopiero podczas rozmowy przeprowadzonej w miesiącu kwietniu 2004 r. z Burmistrzem Urzędu Miasta [...] w jego siedzibie (co zostało utrwalone w protokole), zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 14 kwietnia 2004 r. Zdaniem skarżącego skoro art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny należy zatem przyjąć, że z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu podziałowym może również wystąpić osoba, która ma w tym interes prawny. Skarżący wskazał ponadto, że do spraw prowadzonych na podstawie powołanej ustawy zastosowanie mają przepisy K.p.a. Zatem wobec braku szczególnych unormowań w powołanej ustawie, strony postępowania podziałowego należy określać na podstawie przepisów K.p.a. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie skarżącego właściciele sąsiadujących nieruchomości, pomimo braku tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości mogą posiadać przymiot strony toczącego się postępowania w sprawie podziału nieruchomości – o ile wykażą interes prawny w uzyskaniu decyzji podziałowej, wynikający z normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Podstawową przesłanką materialnoprawną dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 września 2003 r. w sposób rażący narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i postanowienia przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ma wpływ na sytuację prawną wydzielonych w tym planie działek skarżącego. W swojej decyzji Burmistrz Miasta [...] zatwierdził plan podziału działek na odrębne działki o numerach 299/15, 299/16, 299/23 i 299/24. Jednocześnie organ ten ustanowił warunek zbycia udziału w prawie do działek 299/16 i 299/23, bądź ustanowienia służebności drogowej na tych działkach, które przeznaczone są pod drogę wewnętrzną z dostępem do drogi publicznej – ul. [...]. Tak zatwierdzony plan podziału skutkuje scaleniem planowanej drogi wewnętrznej na działkach 299/16 i 299/23 z drogą wewnętrzną, będącą współwłasnością w wymiarze ¾ strony skarżącej nr 299/3. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje drogę wewnętrzną nr 299/3 dla nieruchomości skarżącego i dwóch działek istniejących przed zatwierdzeniem planu podziału. Konsekwencją tak wydanej decyzji jest stworzenie drogi wewnętrznej dla nieruchomości skarżącego i 17 nowo powstałych działek. Zdaniem skarżącego tak przyjęty plan podziału narusza jego prawo własności i zmienia przeznaczenie nieruchomości – nie tylko bez zgody strony ale i powiadomienia jej. Skarżący stwierdził ponadto, że powołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo NSA w sprawie uznania podmiotów za strony postępowania podziałowego nie jest powszechnie obowiązującą zasadą prawną, lecz tylko wyrokiem wiążącym sądy i organy w konkretnej sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze determinują kierunek i zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 93 ust. 3 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 28 K.p.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 22 września 2003 r., którą zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości J. i R. B. Przesłankę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie, iż wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony tego postępowania, co oznaczało, że wznowienie postępowania nie było dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia wyznaczał kierunek kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w toku rozpoznania skargi. Oznacza to, że uwaga Sądu I instancji koncentrowała się wyłącznie na ocenie, czy organy administracji publicznej słusznie odmówiły skarżącym, będącym właścicielami nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości dzielonej, przymiotu strony w postępowaniu podziałowym. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym zaaprobowano pogląd, iż stroną postępowania mającego na celu podział nieruchomości jest tylko właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, jest prawidłowe. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu interesu prawnego jako koniecznego warunku dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego decyduje istnienie obowiązującego przepisu prawa materialnego dającego określonej osobie prawo domagania się od organu podjęcia lub zaniechania pewnych czynności. Innymi słowy źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego dający określonej osobie konkretne korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dają skarżącym żadnych uprawnień w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału nieruchomości, której nie są właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi. Przepisy te nie stanowią zatem źródła interesu prawnego skarżących, nie dają więc podstaw do uznania ich za strony postępowania podziałowego. Pierwszy z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 93 ust. 3 ustawy reguluje przesłanki niedopuszczalności podziału nieruchomości, a więc dotyczy materii niemającej żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Drugi z wymienionych przepisów – art. 97 ust. 1 ustawy, stanowiąc iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, przyznaje prawo wystąpienia ze stosownym żądaniem osobom, które mają tytuł prawny do nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym – o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel (współwłaściciel, użytkownik wieczysty) gdyż tylko te podmioty władne są dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. W żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie są właścicielami ani wieczystymi użytkownikami dzielonej nieruchomości. Nie przysługuje im zatem przymiot strony w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Bd 3467/95, ONSA 1997, nr 4, poz. 180; wyrok NSA z 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/00, Lex nr 82813; wyrok NSA z 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, Lex nr 48618). W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok nie narusza prawa i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.