II OSK 628/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 1418/03 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od P. M. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1418/03 po rozpoznaniu skargi P. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], na podstawie art. 1 a pkt 12 b, art. 119 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002 r.. nr 110, poz. 968 ze zm.), nałożył na P. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4.000 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że przedmiotową grzywnę nałożono na P. M. z powodu uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r.. nr [...], polegającego na wykonaniu remontu boksu garażowego nr 177 zlokalizowanego w zespole garaży na zapleczu posesji przy ul. S. w G. w zakresie wykonania tynków zewnętrznych, wymiany zniszczonych elementów drewnianych konstrukcji dachu, wykonania nowego dachu, wymiany wrót garażowych. Zobowiązanemu doręczono upomnienie w dniu 28 czerwca 2001 r., a w dniu 29 maja 2003 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy. Organ administracji wskazał, że wobec braku dobrowolnego wykonania przedmiotowego obowiązku należało zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Po rozpoznaniu zażalenia P. M. na powyższe postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] września 2003 r.. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skoro zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, to organ pierwszej instancji miał pełne prawo nałożyć na niego grzywnę w celu przymuszenia. Grzywnę naliczono zgodnie z przepisem art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że utrudnianie przez właścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy garaż, wjazdu na posesję, na co wskazywał skarżący w zażaleniu, nie może spowodować odstąpienia od prowadzenia egzekucji, a rozstrzygnięcie sporów w tym zakresie podlega przepisom kodeksu cywilnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi P. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w jej uzasadnieniu podniósł, że trzy lata temu został pozbawiony możliwości dojazdu do garażu nr 177, albowiem dopuszczono się samowoli budowlanej w postaci wybudowania bramy wjazdowej. Zadeklarował również, że przeprowadzi remont w ciągu 30 dni od dnia odzyskania dostępu do garażu. Nadto, zarzucił, że wysokość grzywny jest rażąco wysoka i niewspółmierna do kosztów remontu, a przede wszystkim jego sytuacji materialnej, nie uzyskuje on bowiem żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji rozpoznając tę skargę stwierdził, że podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy z art. 119 i 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002 r., nr 110. poz. 968 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 119 § 1 i 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru, nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z art. 121 § 2 i 4 ustawy wynika, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna nakładana jest jednorazowo w wysokości nie przekraczającej kwoty 5 000 zł., a. w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25 000 zł. Przepis ten nie precyzuje przesłanek ustalenia konkretnej wysokości grzywny w ramach zakreślonej granicy. Zdaniem Sądu, ustalenie tej wysokości winno następować z uwzględnieniem celu i charakteru tej instytucji. Określając wysokość grzywny w danym przypadku organ egzekucyjny winien mieć na uwadze, że środek ten winien stanowić dolegliwość motywującą dłużnika do wykonania obowiązku. Realizacja tego celu nie może jednak automatycznie prowadzić do wymierzania przez organy grzywny w najwyższej wysokości, bądź w granicach do niej zbliżonych. W ocenie Sądu I instancji, organy egzekucyjne przy nakładaniu grzywny i jej wysokości nie wzięły pod uwagę sytuacji materialnej skarżącego oraz faktu braku dostępu do obiektu oraz braku złej woli w zaniechaniu wykonania obowiązku, a tym samym naruszyły art. 7 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To zaś spowodowało uznanie przez Sąd I instancji , iż ustalona w sprawie grzywna w kwocie 4000 zł ustalona została w nadmiernej wysokości , nieadekwatnej do celu dla tego środka przymusu. Niezależnie od powyższego Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), stanowiącym podstawę nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Skarżący nie spełnia tego przymiotu, bowiem jest i był w dacie wydania decyzji, wyłącznie najemcą przedmiotowego garażu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa., skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.. Fakt, iż organ egzekucyjny nie jest zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie wyłącza możliwości podjęcia przez ten organ działań w celu doprowadzenia do jego weryfikacji przez inny właściwy organ. Z treści art. 157 § 1 i 2 wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, a właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Podkreślić należy, iż organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który realizuje w trybie egzekucji swoją własną decyzję, a organem odwoławczym, zgodne z art. 23 § 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - organ wyższego stopnia nad tym organem, jakim jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy w postępowaniu egzekucyjnym jest zatem jednocześnie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji objętej tytułem wykonawczym w ramach kompetencji przyznanej mu przez art. 157 § 1 i 2 k.p.a. W sytuacji więc, gdy istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, organ ten, uzyskujący z urzędu wiedzę o istnieniu nieważnej decyzji, winien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji i na postawie art. 159 § 1 k.p.a. rozważyć zasadność wstrzymania jej wykonania. W ocenie Sądu. aktywność organu egzekucyjnego w takim zakresie nie naruszy treści art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i celu tego przepisu. W szczególności nie wywrze ono wpływu na przebieg czynności tego organu jako organu egzekucyjnego, to do organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji należy bowiem przeprowadzenie postępowania w tym zakresie i ocena przesłanek wzruszenia decyzji. Natomiast ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, będzie miało wpływ na przebieg postępowania egzekucyjnego z mocy art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego zawieszenie postępowania egzekucyjnego w razie wstrzymania wykonania obowiązku. Naruszenie przez organ administracji treści art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 cytowanej ustawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja tego obowiązku i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mogło bowiem skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji i zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, a następnie stwierdzeniem nieważności decyzji podlegającej wykonaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji w pierwszej kolejności winien podjąć czynności w celu doprowadzenia do weryfikacji decyzji nakładającej obowiązek. W przypadku braku podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wstrzymanie wykonania obowiązku w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ egzekucyjny dokonując wymiaru grzywny winien kierować się dokonaną przez Sąd oceną prawną przesłanek ustalania wysokości grzywny. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z zm.) poprzez wskazanie, że organ administracji ma obowiązek uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego : Powołując się na powyższe naruszenie prawa strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustala tylko górną granicę grzywny nie wskazując jednakże podstaw do szacowania jej wysokości. W szczególności przywołany przepis nie obliguje ani nawet nie upoważnia organów administracji do gromadzenia informacji na temat stanu majątkowego zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się od grzywny uwolnić wykonując ciążący na nim obowiązek (art. 125 § 1 Ustawy). W konsekwencji nie musi więc w ogóle dojść do konieczności zapłacenia grzywny, a więc do powstania jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego po stronie zobowiązanego, o ile tylko zobowiązany ciążący na nim obowiązek wykona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania . W niniejszej sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 wskazanej ustawy procesowej nie wystąpiła , stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie . Pod pojęciem środków egzekucyjnych należy rozumieć zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego stosowane według ściśle określonej procedury , a skierowane bezpośrednio na wykonanie obowiązku prawnego . Ich zastosowanie ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku . Można powiedzieć , że skuteczność środków egzekucyjnych jest jednym z podstawowych czynników przesądzających o efektywności administracji publicznej . Uregulowane w ustawie środki egzekucyjne są środkami zaspakajającymi , z wyjątkiem grzywny w celu przymuszenia , która jest środkiem przymuszającym . Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności , w wypadku gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze , grzywna ta nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się . Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 ustawy , zgodnie z którymi w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny , o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego . Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub części , niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia . W myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 5000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). Z treści cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jednakże, jak przyjęto w judykaturze, nie jest to uznanie dowolne , ponieważ organ ustalając grzywnę w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez ogólne zasady postępowania egzekucyjnego a w szczególności zasadę racjonalnego działania ( art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ) , i zasady niezbędności ( art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) . Wynika z nich obowiązek organu zastosowania takiej dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie gdy obowiązek ten zostanie spełniony . Podkreślić jednoznacznie należy , iż z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić , że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokość wysokości grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego ( porównaj tożsame stanowisko zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1148/04 publikowany w zbiorze Lex Nr 164945, oraz z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1140/04 publikowany zbiór Lex Nr 18665 ), czy też uwzględniania przyczyn dotychczasowego niewykonania obowiązku przez dłużnika. Nietrafne zatem jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku , który przyjął w istocie , że grzywna w celu przymuszenia jest karą zarzucając organom orzekającym w sprawie , iż nie uwzględniły stanu majątkowego zobowiązanego , oraz nie uwzględniły przyczyny niewykonania przedmiotowego obowiązku .Stanowisko to jest tym bardziej nieuzasadnione ,iż w dalszych motywach zaskarżonego wyroku jednoznacznie przyjęto , że zarzuty skarżącego dotyczące niewykonalności nałożonego obowiązku nie są uzasadnione , bowiem w celu realizacji przedmiotowego obowiązku winien wykorzystać odpowiednie środki prawne w celu realizacji prawa dostępu do garażu . W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznano za uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy . Na marginesie czynionych rozważań podnieć należy , że organ egzekucyjny zgodnie z art. 29 § 1 omawianej ustawy bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej , nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym . Wadliwość tytułu wykonawczego nawet istniejąca w sprawie winna być podnoszona w innym postępowaniu , nie zaś w sprawie , której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego . Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego . Zatem organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym ale bada sprawę dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym . W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie . Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyjąć należy , iż zasadę tę podzielił Sąd I instancji bowiem w tym zakresie przedstawił stosowne rozważania . Niewątpliwie jak przyjmuje się w judykaturze w sytuacjach kiedy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje , mógłby je badać także pod wpływem merytorycznym , ale już nie jako organ egzekucyjny , lecz jako organ wydający decyzję . Może wówczas zweryfikować decyzje jeżeli pozwalają na to przepisy kpa . Jednakże w rozpoznawanej sprawie organy państwowego nadzoru budowlanego działały jako organy egzekucyjne i nie miały podstawy prawnej do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym , podobnie jak Sąd I Instancji badający wyłącznie legalność zaskarżonego aktu . Niemniej jednak nie można uznać , że wskazywana w końcowych motywach zaskarżonego wyroku potrzeba zbadania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym stanowiła dodatkową podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rozważania te wobec kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji , iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym ( strona 7 wyroku ) należy traktować jak ewentualne wskazanie co do dalszego postępowania zgodnie z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Rozważania te jednak wobec wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ,nie mogą odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach przedmiotowej sprawy . Tym samym wobec niewątpliwego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i nie naruszenia granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez wskazane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez ograny nadzoru budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny uznał ,że skarga P. M. jako niezasadna winna zostać oddalona Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) skargę kasacyjną uwzględnił poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i jednocześnie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od P. M. z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy , jak i wykazywaną sytuację materialną strony w przedmiotowym postępowaniu.