III SA/Gd 108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie: WSA Alina Dominiak, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 9 grudnia 2005 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 150b w zw. z art. 141 ust. 1 oraz art. 9 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 37k ust. 9 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 6, poz. 56 ze zm.), art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego orzekł o odmowie przyznania S. S. prawa do świadczenia przedemerytalnego jako byłemu pracownikowi przedsiębiorstwa gospodarki rolnej. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w świetle art. 150b w/w ustawy pracownikowi byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 lipca 2004 r. posiadał status osoby bezrobotnej oraz spełniał łącznie warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. osiągnął wiek co najmniej 50 lat (kobieta) i 55 lat (mężczyzna), posiadał okres uprawniający do emerytury – wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez okres co najmniej 10 lat, zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Z przedstawionych zaś przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, iż S. S. nie spełnia podstawowego warunku do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, tj. posiadania statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 lipca 2004 r. W odwołaniu od w/w decyzji S. S. podniosła, iż pismem z dnia 27 marca 2003 r. osobiście poczyniła starania w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Jej wniosku jednak nie przyjęto, gdyż z Powiatowego Urzędu Pracy otrzymała kredyt; umowa kredytu została jednak wcześniej zerwana przez Powiatowy Urząd Pracy w B. pismem z dnia 6 stycznia 2003 r. Co równie ważne w/w została pouczona, iż może być zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez męża. Następnie, po złożeniu powtórnie wniosku w dniu 28 listopada 2005 r. mimo braku jakichkolwiek zmian w zakresie stanu faktycznego jak i stanu prawnego w odniesieniu do marca 2003 r. S. S. otrzymała decyzję o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. nr 151, poz. 1702) zaskarżoną decyzję Starosty utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż S. S. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. zarejestrowała się w dniu 28 listopada 2005 r. nabywając z tym dniem status osoby bezrobotnej; nadto organ podniósł, iż odwołująca spełnia przesłanki określone w art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie została jednak przez S. S. spełniona przesłanka określona w art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. w/w nie była zarejestrowana jako bezrobotna w okresie 1 stycznia 2002 r. – 31 lipca 2004 r. Co istotne, zobowiązanie strony do zwrotu pożyczki z powodu niedotrzymania warunków zawartej w dniu 25 lipca 2001 r. umowy pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej stanowiło przeszkodę do rejestracji jako osoby bezrobotnej; zgłoszenie zaś strony w dniu 27 marca 2003 r. do ubezpieczenia społecznego przez męża zarejestrowanego w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i objętego z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym nie jest dowodem na okoliczność odmowy jej rejestracji. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż nie można spełniać jedynie niektórych przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego; w świetle bowiem art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przyznania w/w prawa wymagane jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek. Ustawa nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków; z kolei organy administracji publicznej zobligowane są orzekać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W następstwie skargi wniesionej przez S. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. III SA/Gd 181/06 uchylił w/w decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż w świetle art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu to starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która otrzymała pożyczkę z Funduszu Pracy lub Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej. Tym samym decyzja ta ma charakter konstytutywny i rodzi skutek w postaci utraty statusu bezrobotnego. W aktach sprawy brak było jednak stosownej decyzji wydanej w odniesieniu do S. S. Zgromadzony więc przez organ materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie czy skarżąca faktycznie utraciła status bezrobotnego; tym samym decyzja oparta na ustaleniu, iż skarżąca nie posiadała statusu osoby bezrobotnej w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 31 lipca 2004 r. wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda, wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 i 110 k.p.a., art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 37k ust. 9 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji powołując treść art. 150b ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i art. 37k ust. 9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazał, iż na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, kiedy doręczono stronie decyzję o utracie przez nią statusu osoby bezrobotnej od dnia 26 stycznia 2001 r. Mając zaś na uwadze art. 110 k.p.a. organ winien ustalić fakt doręczenia przedmiotowej decyzji, a w razie braku dowodu doręczenia decyzja winna zostać doręczona. Dopiero bowiem ostateczne uregulowanie statusu strony w analizowanym okresie czasu pozwoli na jednoznaczne wypowiedzenie się w kwestii prawa strony do świadczenia przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. S. podniosła zarzut niewykonania wskazań płynących z wydanego w sprawie wyroku Sądu, mimo, iż w uzasadnieniu wydanego orzeczenia jasno i wyraźnie określono czynności, które winny być w sprawie wykonane. Tym samym organ naruszył zasady prostoty i szybkości postępowania. Nie można bowiem decyzji wydanej w 2001 r. doręczać w roku 2007; decyzja rodzi bowiem skutki prawne od chwili jej doręczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż późniejsze doręczenie decyzji nie podważa faktu jej zasadności i skutków jakie decyzja winna wywrzeć w sferze uprawnień skarżącej związanych z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej. Przesłanki jakie legły u podstaw tej decyzji faktycznie zaistniały, czego nawet sama skarżąca nie podważa; z kolei decyzja w przedmiocie utraty przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z powodu otrzymania pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie pozarolniczej działalności jest obecnie ostateczna. Tym samym zasadne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niemożliwość dokonania ustaleń wskazanych przez Sąd przez organ odwoławczy. Pismem procesowym z dnia 5 kwietnia 2007 r. skarżąca wniosła o włączenie do akt sprawy decyzji z dnia 30 lipca 2001 r. doręczonej w dniu 12 lutego 2007 r.; nadto w całości podtrzymała argumenty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Całokształt okoliczności faktycznych oraz obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji stan prawny prowadzą do konstatacji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości postępowania organu odwoławczego zasadniczego znaczenia nabiera dyspozycja art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego / t.j.Dz. U z 2000r. nr 98 poz.1071 z późn. zm./. W myśl tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części [...]. Zadaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie było wykonanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2006r. w sprawie III SA/Gd 181/06, które z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wytyczne te nakazywały organowi odwoławczemu ustalenie, czy i kiedy doręczono skarżącej decyzję o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie czy istotnie status ten utraciła i nie przysługiwał jej w okresie od 1 stycznia 2002r. do 31 lipca 2004r. Sąd zwraca uwagę, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W omawianej sprawie organ odwoławczy miał jedynie ustalić - czy i kiedy doręczono skarżącej decyzję o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej – w pozostałym zakresie wytyczne nakazywały organowi II instancji dokonanie oceny prawnej ustalonego faktu w kontekście rozpoznawanej sprawy w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. Nie sposób przyjąć w okolicznościach sprawy, że konieczność ustalenia powyższego spełnia przesłankę "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części" o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa. A skoro tak, to w ocenie Sądu w tym składzie, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem mimo wytycznych Sądu postępowanie to nadal nie doprowadziło do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), gdyż z naruszeniem również art.12 kpa. nie ustaliło, czy skarżąca spełnia przesłanki wymagane przepisami obowiązującego prawa do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni konieczność zakończenia postępowania wywołanego decyzją z dnia 30 lipca 2001 r. o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 lipca 2001r. a doręczoną jej dopiero w dniu 12 lutego 2007r., która w niniejszej sprawie ma charakter zagadnienia prejudycjalnego. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.