II SA/Gl 703/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi G. B. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. stwierdza nieważność postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. "A" Spółka jawna w C. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania określonej jako skład – magazyn na wolnym powietrzu /[...]/ o pow. 25 x 20 m. Inwestycja została zaplanowana na terenie działek o numerach: A, B, C, D, E, F, G. Z wyjaśnień strony z dnia [...] r. wynika, że na działkach mają być składowane wyroby [...], pod płotem od strony ulicy A w C.. W ówczesnym stanie rzeczy nie były planowane żadne roboty budowlane, budowa budynków czy przyłączy. Zawiadomieniem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi mieszkańcy osiedla domów jednorodzinnych przy ul. B w S. złożyli swój protest i sprzeciw wobec planów inwestora. Jednocześnie poinformowano, że skład już funkcjonuje. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w piśmie z dnia [...] r. podał, że wizja w terenie potwierdziła, iż działki A, B, F, G, C, D i E Spółka "A" wykorzystuje jako miejsce do składowania [...] . Składowiska na wolnym powietrzu nie są budowlą w związku z czym brak jest podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego. W następnej kolejności decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. nr [...], nakazał Spółce jawnej "A" przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, na którym bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy dokonano zmiany zagospodarowania. W podstawie prawnej powołali art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta z [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy nie wynika, aby w tym przedmiocie zostały wydane kolejne decyzje kończące postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. dopuścił do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu G. i L. B., podając w podstawie prawnej art. 7, 28 i 123 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono natomiast, że G. i L. B. złożyli pismo z żądaniem włączenia ich w krąg osób bezpośrednio zainteresowanych sprawą, albowiem ich działkę od działki inwestora oddziela zaledwie pas gruntu o szerokości ok. 4 m. Organ przyjął, że postępowanie dotyczy również interesu prawnego małżonków B.. Z protokołu oględzin działek w dniu [...] i [...]r. i dokumentacji fotograficznej wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania polega na magazynowaniu [...] oraz wykonywaniu czynności transportowych przez dźwig operujący w rejonie składowanych wyrobów. Pismem z dnia [...] r. Spółka "A" zmodyfikowała swój pierwotny wniosek. Podała, iż w dacie jego składowania nie był jej znany fakt, że działki o numerach B, G, D i E są zajęte pod drogę publiczną i z mocy prawa z dniem [...] r. przeszły na własność Gminy S., co zostało potwierdzone ostatecznymi decyzjami Wojewody [...]. W związku z tym jako teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy określono działki A, F i C. Po uzyskaniu niezbędnych opinii i uzgodnień, Prezydent zawiadomił strony o sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja w tym przedmiocie została wydana dnia [...] r. i nosi numer [...]. W decyzji tej Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla zmiany sposobu zagospodarowania. Jako teren objęty decyzją wskazał działki o numerach A, F, C i E. W uzasadnieniu natomiast określono, że skład obejmuje działki: A, B, C, D i E. Wyjaśniono także, że wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania trwa już dłużej niż rok, wobec czego należało ustalić warunki zabudowy w drodze decyzji. Ponieważ wydana decyzja przesądza możliwości wnioskowanej zmiany, to pomimo jej dokonania, nie skorzystano z możliwości nakazowych, które daje art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako odwołanie od tej decyzji potraktowane zostało przez organy pismo małżonków B. z dnia [...] r., które wpłynęło ostatecznie do organu I instancji [...]r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdzono, że analiza terenu wykazała istnienie w obszarze analizowanym inwestycji o podobnym lub takim samym charakterze. Przy ul. B /po przeciwnej stronie ulicy A/, a także przy ul. B w obszarze analizowanym, istnieją działki o podobnym charakterze użytkowania. W celu ochrony interesów osób trzecich ustalono oddalenie miejsca składowania na maksymalną możliwą odległość od południowej granicy nieruchomości i przewidziano stworzenie pasa zieleni izolacyjnej od strony zabudowy jednorodzinnej. Hałas winien być ograniczony do wielkości określonych w przepisach szczególnych. Po drugiej stronie ulicy A znajduje się Przedsiębiorstwo B z zapleczem magazynowym, jedna z działek przy ul. B znajdująca się w obszarze analizowanym przeznaczona jest pod składnicę [...]. Działki inwestora w ewidencji gruntów oznaczone są jako tereny przemysłowe i tereny komunikacji – koleje, niewymagające wyłączenia z produkcji rolnej, nadto inwestycja nie jest zaliczana do mających znaczący wpływ na środowisko. Stanowiąca załącznik do decyzji nr [...] analiza opisowa funkcji i cech zagospodarowania terenu została sporządzona dla działek A, F, C i H. Ta ostatnia działka nie była jednak objęta wnioskiem inwestora, wedle jego oświadczenia stanowi bowiem działkę drogową należącą do gminy. Nadto analiza nie precyzuje jakie dane zostały wzięte pod uwagę jako pozwalające określić obszar terenu analizowanego. Obszar analizowany wyznaczono promieniem trzykrotnej szerokości frontu działki, nie wskazano jednak, która z linii granicznych stanowi ów front. Długość promienia tak ustalonego też nie została określona. Nie wiadomo zatem, które działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej były punktem odniesienia dla ustalenia cech terenu. W skardze do sądu administracyjnego G. B. i L. B. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, jako naruszających interes skarżących. Naruszenie interesu polega na braku zabezpieczenia przed hałasem mieszkańców zabudowy mieszkaniowej. Hałas i zanieczyszczenia uniemożliwiają normalne korzystanie z domu i nieruchomości. Ustalone decyzją zabezpieczenia nie są dostateczne. Zażądano w skardze zmianę zieleni izolacyjnej na obowiązek wykonania ekranów dźwiękoszczelnych o wysokości 4 m. Wskazano, że brama wjazdowa na teren działek objętych decyzją znajduje się na wysokości ich domu. Nadto podniesiono, że zabudowa mieszkaniowa w okolicy powstała w okresie obowiązywania planu zagospodarowania, który przeznaczał te tereny pod zabudowę jednorodzinną. Władze miasta zapewniali zaś, że firma "A" nie zostanie zalegalizowana na terenach mieszkaniowych. Działania organów chronią jednak Spółkę, mimo że ta od 2 lat prowadzi działalność bez wymaganych zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że w przekonaniu organu, zabezpieczenie skarżących przed hałasem jest dostateczne , a skarżący nie wykazali, że takie zagrożenie faktycznie występuje. Ustalenia już nieobowiązującego planu nie mogą być argumentem w sprawie. Natomiast kwestie negatywnego oddziaływania działki inwestorów na działkę skarżących mogą być przedmiotem powództw cywilnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./, ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z materiału sprawy wynika, że dokonana zmiana nie ma charakteru czasowego, nie jest dla niej wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie jednak wprowadzony przez Spółkę "A" sposób zagospodarowania działek uległ zmianie, nie było w toku postępowania kwestionowane, że uprzednio nie były one wykorzystywane jako miejsce składowania wyrobów [...], ani do tego przystosowane. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy należy uznać zatem za uzasadniony. Nie zostało również zakwestionowane, że przed uzyskaniem takiej decyzji doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy i oceny legalności wydanych decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 3 powoływanej ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ może wszcząć postępowanie i wydać stosowne decyzje, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2. Faktem jest, że wszczęcie takiego postępowania uzależnione jest od uznania organu administracji i może nie zostać zainicjowane. W niniejszym przypadku Prezydent Miasta S. zadecydował jednak o wszczęciu takiego postępowania, korzystając z przysługującej mu swobody w tym zakresie i wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano Spółce przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie zatem, dotyczące skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest w toku i winno zostać zakończone co do istoty w sposób określony w art. 59 ust. 3 lub w przepisach proceduralnych. W przekonaniu Sądu, wbrew stanowisku organu I instancji, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji gdy w toku pozostaje postępowanie wszczęte na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zostało bowiem przesądzone, która z dwóch decyzji przewidzianych w tym przepisie może zostać wydana. Niezależnie od powyższych względów, które miały podstawowe znaczenie dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, wskazać należy na już wcześniej zasygnalizowane wadliwości wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one np. rozstrzygnięcia w stosunku do działki nr E, która nie była objęta wnioskiem inwestora, wobec jego modyfikacji, nadto stanowi działkę należącą do gminy i jest działką drogową. Nie sprecyzowano, w jaki sposób wyznaczono wielkość trzykrotności frontu działki. Nie można się również zgodzić z tezą, że wystarczy sąsiedztwo przynajmniej jednej działki zagospodarowanej w sposób analogiczny do działki objętej postępowaniem, aby uznać lokalizację inwestycji za spełniającą warunek dobrego sąsiedztwa. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie funkcji i parametrów zabudowy czy zagospodarowania terenu. Konieczność sąsiedztwa choć jednej działki zagospodarowanej warunkuje jedynie możliwość ustalenia relewantnych parametrów. Jeżeli jednak większa ilość działek sąsiednich jest zabudowana i zagospodarowana, dla wyznaczenia wymagań co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy praz zagospodarowania terenu winny być one kompleksowo brane pod uwagę., tak aby kontynuacja funkcji i pozostałych parametrów zabudowy i zagospodarowania była zapewniona. Ustalenie, że w terenie analizowanym jedna z funkcji jest dominująca, nie uzasadnia naruszania tak rozumianego ładu przestrzennego i rozszerzania terenów zagospodarowanych w sposób sprzeczny z funkcją dominującą. Taka praktyka nie prowadzi bowiem do uporządkowania terenu w kontekście ładu przestrzennego lecz utrzymywaniu i utrwalaniu dysharmonii w tym zakresie. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy. Norma ta uzasadnia objęcie wyrokiem Sądu również postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], którym dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze strony G. i L. B.. Instytucja dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. ma zastosowanie do organizacji społecznych. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego, czy określony podmiot jest stroną. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny. Wobec powyższego przedmiotowe postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co spełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a oraz pkt 2 w związku z art. 135 i 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.