II GSK 375/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2457/06 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 23 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej stwierdzenia ustania ubezpieczenia społecznego rolników postanawia: I uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II zasądzić od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz Z. G. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2457/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 23 maja 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 1 marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2005 r. stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stosownie do postanowień art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej powoływanej jako u.u.s.r., organem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia, a także wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie jest Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik (ust. 2). Zgodnie natomiast z ust. 3 tego artykułu od decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, a także w przypadku niewydania decyzji przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu, tak określony tryb postępowania odwoławczego wyklucza kontrolę przez sąd administracyjny decyzji wydanych w sprawach podlegania ubezpieczeniu oraz ustania ubezpieczenia. Zgodnie bowiem z cytowanym wyżej przepisem art. 36 ust. 3 u.u.s.r. decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu, którego właściwość wynika z przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.c. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytułu VII Księgi pierwszej Części pierwszej k.p.c. Właściwość sądu w tych sprawach określa art. 461 k.p.c., który odnosi się wyłącznie do sądów powszechnych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uznać należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia. Konstatacji tej nie podważa okoliczność, że podstawą prawną jej wydania był art. 157 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej decyduje bowiem przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Tym samym fakt wydania decyzji w trybie nadzwyczajnego postępowania w sprawie jej nieważności sam w sobie nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, gdyż oceniać ją należy przez pryzmat przepisu prawa materialnego, wyznaczającego przedmiot sprawy. Przepisem tym w sprawie niniejszej był art. 36 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Sąd wyjaśnił, że właściwości sądu administracyjnego nie można także domniemywać w oparciu o zawarte w art. 83a ust. 2 u.s.u.s odesłanie do przepisów k.p.a. Przepis ten ma w tym przypadku zastosowanie na podstawie art. 52 u.u.s.r., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Równocześnie odesłanie takie zawarte zostało w art. 123 u.s.u.s., stanowiącym że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., wydawane są co do zasady także w oparciu o przepisy regulujące postępowanie administracyjne, a mimo tego - jak wykazano wyżej - kontrolę ich prawidłowości sprawują sądy powszechne. Sąd miał również na względzie okoliczność błędnego pouczenia, zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skarżącemu przysługiwało prawo jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, okoliczność ta z punktu widzenia interesów strony skarżącej nie mogła mieć jednak szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W skardze kasacyjnej Z. G. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do WSA celem jej ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia, czego konsekwencją było niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia mieści się w zakresie spraw wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.s.s.r., wobec czego podlega ona kontroli sądu powszechnego. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i stwierdził, że kontrola sądowa decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o ustaniu ubezpieczenia należy do właściwości sądu administracyjnego, nie zaś powszechnego, albowiem sąd powszechny nie ma możliwości badania określonych w k.p.a. przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Właściwość sądu administracyjnego wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazał, że art. 36 ust. 1 pkt 1 u.s.s.r. nie obejmuje swym zakresem spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji organu ubezpieczeniowego w trybie przepisów k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie k.p.a. jest inną instytucją prawną, odrębną od odwołania od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W konsekwencji niedopuszczalne jest orzekanie w tym zakresie przez sąd powszechny, zaś kontrola sądowa decyzji w tym zakresie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty postawione w tej skardze, a w szczególności naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. są uzasadnione i trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że w sprawie niniejszej sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi z uwagi na dyspozycję przepisu art. 36 ust. 1 i 3 u.u.s.r., naruszył w sposób istotny przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle przepisów art. 36 ust. 1 i 3 u.u.s.r. od decyzji w sprawie podlegania ubezpieczeniu oraz ustaniu ubezpieczenia przysługuje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowa decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia, wydana na podstawie art. 157 i 156 k.p.a. w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s., jest decyzją z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. podlegającą zaskarżeniu do sądu powszechnego, a nie do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zatem decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., chociaż dotyczy decyzji o ustaniu ubezpieczenia rolniczego, nie mogła być automatycznie zakwalifikowana do kategorii decyzji z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., tym bardziej że WSA nie dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 52 ust. 1 u.u.s.r. w związku z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. W myśl art. 52 ust. 1 u.u.s.r. w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Niewątpliwie do takich spraw należy wznowienie postępowania, uchylenie lub umorzenie ostatecznej decyzji oraz jej unieważnienie, do których odnosi się przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. W świetle tego ostatniego przepisu art. 83a ust. 2 u.s.u.s., który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zastosowanie również do decyzji w sprawach ubezpieczeń rolniczych wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 u.u.s.r., decyzje ostateczne Prezesa KRUS-u mogą być z urzędu przez niego uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Najwyższy wprost wykluczył możliwość uznania nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postępowanie toczące się w trybie art. 158 k.p.a. jest jednym z trybów pozaodwoławczych i nie jest kontynuacją rozpoznawania sprawy będącej przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz sprawą "w przedmiocie stwierdzenia nieważności" tej decyzji (vide: postanowienie SN z 28.05.2002 r. II UKN 356/01). Skoro postępowanie odwoławcze z art. 36 ust. 3 u.u.s.r. nie mogło mieć zastosowania do decyzji Prezesa KRUS-u w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaniu ubezpieczenia rolniczego, to należało przyjąć, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. na przedmiotową decyzję służyła skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też odrzucenie skargi na sporną decyzję z powodu braku właściwości sądu administracyjnego było dotknięte wadą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny jako właściwy w niniejszej sprawie winien rozpoznać sprawę pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, czego dotychczas nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny zastąpić Sądu I instancji w tym zakresie na podstawie art. 188 p.p.s.a., gdyż w sprawie niniejszej wystąpiły również naruszenia przepisów postępowania (art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto gdyby Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnąłby sprawę in meriti to pozbawiłby stronę do jednej instancji sądowej. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.