III SA/Wr 579/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 22 sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia 28 lutego 2006 r. (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat (poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu wskazano, że B. K. rozpoczęła pracę w dniu 15 lipca 1969 r. na stanowisku starszego referenta, później pracowała na stanowisku inspektora. Od dnia 1 lutego 1983 r. pełniła funkcję dyrektora w Gminnym Zespole Ekonomiczno-Administracyjnym Szkół w B., od dnia 1 września 1990 r. pracowała na stanowisku kierownika świetlicy w Szkole Podstawowej Nr 2 w B., natomiast od dnia 1 września 1999 r. do 1 września 2005 r. była nauczycielką matematyki w Gimnazjum Samorządowym Nr 2 w B. Z dniem 1 września 2005 r. B. K. przeszła na wcześniejszą emeryturę. Dodatkowo B. K. pracowała jako nauczyciel matematyki w Szkole Podstawowej Nr 5 i Nr 1 w B. oraz jako dyrektor w Gminnym Zespole Ekonomiczno-Administracyjnym Szkół w B. Ustalono również, że B. K., pracując jako nauczyciel, była przez około 16 lat narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Na postawie badań przeprowadzonych w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. wydano w dniu 15 grudnia 2004 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u B. K. choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, że trzykrotne badania laryngologiczno-foniatryczne uzupełnione badaniami videostroboskopowymi pozwoliły stwierdzić: "nagłośnia, przedsionek w normie; głośnia - fałdy głosowe: lewy - niezmieniony, prawy nieruchomy fonacyjnie, brak fali śluzówkowej o wzmożonym rysunku naczyniowym na górnej powierzchni, przekrwiony; zwarcie szpary głośni w czasie fonacji pełne; głos ochrypły, matowy słaby." Nie uwidoczniono natomiast w krtani zmian organicznych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, będących następstwem nadmiernego wysiłku głosowego (poz. 15 załącznika do rozp. RM): 1) guzków głosowych twardych, 2) wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, 3) niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fanacyjną głośni i trwałą dysfonią. W trybie odwoławczym skierowano B. K. na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który w dniu 16 stycznia 2006 r. wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu wywiedziono, że "badanie laryngologiczne pogłębione o badanie lupenfaryngoskopowe wykazało: zaczerwienioną błonę przedsionka krtani, stan po usunięciu polipa lewego fałdu głosowego, lewy fałd głosowy blady i gładki, prawy zaczerwieniony, w 2/3 tylnych niedomykalność głośni, cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej (wzmożone napięcie). W badaniu stroboskopowym drgania fałdów są niejednakowe i niejednoczasowe, amplituda drgań jest zmienna, przesunięcie brzeżne w obrębie prawego fałdu głosowego jest zmniejszone, okresowy brak zwarcia fonacyjnego głośni. Charakter stwierdzonych zmian w obrębie krtani nie przedstawia cech klinicznych organicznej patologii narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym". Na podstawie wymienionych orzeczeń lekarskich i przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał w dniu 28 lutego 2006 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u B. K. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł dostatecznych podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji podkreślił, że żadna z placówek medycznych, upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, nie stwierdziła u B. K. schorzenia wymienionego w poz. 15 załącznika do rozp. RM. Zdaniem Inspektora Sanitarnego, występujące u badanej dolegliwości i schorzenia w zakresie narządu głosu, mimo istniejącego narażenia zawodowego, mogły powstać zarówno wskutek wadliwej techniki emisji głosu, jak również (niezależnie od wykonywanego zawodu, zwłaszcza u kobiet) w związku z funkcją hormonalną i wiekiem. Z orzeczenia Instytutu s. wynika, że B. K. od trzech lat pozostaje pod kontrolą endokrynologiczną z powodu guzków tarczycy (zażywała letrox, obecnie bez leków). Według organu odwoławczego, sam fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia takiego nie rozpoznała żadna z dwóch placówek medycyny pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. wskutek podpisania decyzji przez Zastępcę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. bez wzmianki o upoważnieniu osoby zatrudnionej na tym stanowisku do wydawania decyzji administracji publicznej w imieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji naruszył także § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i 3 rozp. RM, gdyż mimo wykonywania pracy w warunkach narażenia zawodowego nie uznano występujących schorzeń narządu głosu za mające etiologię zawodową. Skarżąca zauważyła, że w dostarczonym Instytutowi s. zaświadczeniu z Poradni Endokrynologicznej w L. stwierdzono o istnieniu niewielkiego guzka lewego płata, który nie ma wpływu na fonację. W decyzji (s. 4 ostatni wiersz) jest mowa o guzkach. Ustalony stan faktyczny nie jest odzwierciedleniem uzasadnienia. B. K. podkreśliła, że schorzenia narządu głosu nie pozwoliły jej na wykonywanie pracy w zawodzie nauczyciela, co zmusiło skarżącą do przejścia na wcześniejszą emeryturę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ drugiej instancji zauważył, że narośla występujące w krtani mogą przybierać różną postać, polipy zaś nie są uznawane za chorobę zawodową. Mają one inną etiologię i budowę anatomiczną aniżeli guzki głosowe twarde, których przyczyną jest nadmierny wysiłek głosowy. Co zaś się tyczy dołączonego przez stronę do skargi zaświadczenia lekarskiego z dnia 7 lipca 2005 r. oraz - okazanego przez stronę po raz pierwszy - z dnia 7 września 2006 r., Inspektor Sanitarny zauważył, że dokumenty te dotyczą gruczołu tarczowego, a kwestie kliniczne związane z gruczołem nie są rozpatrywane w przypadku orzekania o chorobach zawodowych narządu głosu. W odpowiedzi na zarzut braku umocowania osoby podpisującej decyzję organ drugiej instancji zauważył, że Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. jest z mocy prawa upoważniony do działania jako organ, co wynika z art. 11 i (pośrednio) z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Uprawnienie to obejmuje również prawo wydawania (a więc i podpisywania) decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Poczynione przez Sąd spostrzeżenie odnosi się do kwestii występowania u skarżącej "okresowego braku zwarcia fonacyjnego głośni" oraz niedomykalności głośni "w 2/3 tylnych", jako okoliczności mających wpływ na kwalifikację schorzenia do chorób zawodowych. Według Sądu, pojawiające się w wynikach badań objawy, które mogą wskazywać na istnienie u skarżącej przewlekłej choroby narządu głosu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę na niedostateczne odniesienie się do niektórych ustaleń poczynionych podczas badań strony skarżącej w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniach 27 czerwca - 1 lipca 2005 r. W orzeczeniu lekarskim z dnia 16 stycznia 2006 r. stwierdza się, że "ze względu na jednoczesną obecność zarówno zmian nieżytowych w obrębie górnych dróg oddechowych jak i obecność niepełnego zwarcia fonacyjnego głośni [podkreślenie Sądu] w trakcie przeprowadzonych w czerwcu 2005 r. badań - obserwacja narządu głosu w kierunku choroby zawodowej była nie zakończona." W dalszej części tego dokumentu napisano, że "aktualne badania laryngologiczne pogłębione o badanie lupenfaryngoskopowe wykazało: [...] w 2/3 tylnych niedomykalność głośni [podkreślenie Sądu], cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej (wzmożone napięcie)", zaś w badaniu stroboskopowym stwierdzono m. in. "okresowy brak zwarcia fonacyjnego głośni." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w jakiej relacji pozostają podkreślone ustalenia medyczne do przesłanek ujętych w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM, w szczególności zaś do "niedomykalności fonacyjnej głośni i trwałej dysfonii", o czym mowa w punkcie 3 pozycji 15. Należy przy tym zauważyć, że przy określaniu przesłanek uznania schorzenia narządu głosu za chorobę zawodową, prawodawca stanowi o "niedomykalności fonacyjnej głośni", nie dokonując jej stopniowania. W takiej sytuacji obowiązkiem organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie z jakich względów "niepełne zwarcie fonacyjne głośni", "okresowy brak zwarcia fonacyjnego głośni", czy też "w 2/3 tylnych niedomykalność głośni" nie odpowiadają przesłance "niedomykalności fonacyjnej głośni". Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należałoby przede wszystkim - w kontekście przesłanki ujętej w poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM z 2002 r. - wyjaśnić jaka jest relacja między stwierdzonym u skarżącej "niepełnym zwarciem fonacyjnym głośni", "okresowym brakiem zwarcia fonacyjnego głośni" oraz niedomykalnością głośni "w 2/3 tylnych", co zdiagnozowano podczas badań przeprowadzonych w maju i listopadzie 2005 r. w Instytucie s., a przesłanką opisaną w regulacjach prawnych jako "niedomykalność fonacyjna głośni". Bez specjalistycznej wiedzy medycznej w tym zakresie nie sposób odnieść się do tej kwestii i ocenić, czy organy administracyjnej właściwie zastosowały prawo materialne w niniejszej sprawie. Wobec występujących w rozpoznawanym przypadku wątpliwości oraz kwestionowania przez skarżącą badań i ich wyników pochodzących z Instytutu s., celowe byłoby poddanie skarżącej dodatkowym badaniom, które mógłby przeprowadzić Instytut w Ł., by mieć możliwość porównania wyników badań obu instytutów (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2001 r., I SA 2555/00, LEX Nr 55274). Diagnostyka w niniejszej sprawie powinna być poszerzona o badania videostroboskopowe, których - co podniosła skarżąca na rozprawie sądowej - nie przeprowadzono w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Tymczasem mogą one mieć istotne znaczenie do prawidłowego rozpoznania sprawy, a także służyć porównaniu z przeprowadzonymi tą metodą badaniami w DWOMP we W. Co zaś się tyczy zarzutu podpisania decyzji przez Zastępcę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., należy zauważyć, że stosownie do dyspozycji § 2 ust. 3 regulaminu organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. (zarządzenie Nr 7/DYR/05 z dnia 5 kwietnia 2005 r. Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. w sprawie nadania Regulaminu organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W.), w czasie nieobecności Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - Dyrektora Wojewódzkiej Stacji zastępuje go Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Zastępca Dyrektora do spraw ekonomiczno-administracyjnych lub inne upoważnione przez niego osoby. Skoro wszczęte skargą B. K. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowi art. 152 u.p.p.s.a.