II SA/Kr 1319/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. i A. N na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004 roku , nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na wniosek A. N. oraz B. i J. G. z dnia [...] 2002 r. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z basenem przydomowym zlokalizowanego na działce nr 1363 w W. Wnioskodawcy wnieśli o wstrzymanie prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych w sposób sprzeczny z istniejącą decyzją Starosty Powiatu T. z dnia [...] 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorce M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym basenem. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...] 2002r. decyzję, znak: [...] odmawiającą wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z basenem przydomowym, zlokalizowanego na działce nr 1363 w W. dla M. K. W uzasadnieniu wskazano, iż z przeprowadzonych na w/w działce oględzin w dniu [...] 2002 r. wynika, iż na działce nr 1363 w W. jest budowany budynek mieszkalny wraz z przydomowym basenem krytym. W dniu kontroli - ustalono, iż wykonywane są ściany fundamentowe obiektu o wys. ok. 1 m. Zgromadzono następujące dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji: 1. decyzję nr [...] z dnia [...] 2000 r., znak: [...] Starosty Powiatu T. zatwierdzającą projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę w/w inwestycji dla Pani M. K., 2. projekt architektoniczno-budowlany będący załącznikiem do w/w decyzji, 3. decyzję nr [...] z dnia [...] 2001 r., znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy T. zmieniającą decyzję nr 118/00 z dnia [...] 2000r., znak: [...] Starosty Powiatu T. w następujący sposób: "zatwierdza się projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z basenem przydomowym w miejsce zatwierdzonego w/w decyzją projektu budowlanego budynku mieszkalnego. Dane techniczne budynku pozostają bez zmian. Zmianie ulega lokalizacja budynku na działce." 4. zamienny projekt zagospodarowania będący załącznikiem do w/w decyzji nr 36/01, 5. szkic wytyczenia budynku mieszkalnego przez geodetę uprawnionego, 6. dziennik budowy nr 29/02 wydany dnia [...] 2002 r. przez Urząd Gminy T. Organ stwierdził również, iż zgodnie z wpisami w dzienniku budowy: - obiekt został wytyczony w dniu [...] 2002 r. przez geodetę uprawnionego, - roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] 2002 r., - budowa prowadzona jest pod nadzorem kierownika budowy posiadającego stosowne uprawnienia. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz po analizie przedłożonych dokumentów dotyczących budowanego w/w obiektu wskazano, że przedmiotowa budowa jest prowadzona zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wobec powyższego, zdaniem PINB w niniejszej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności nie stwierdzono istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jak i w przepisach. Ustosunkowując się do treści pisma wnioskujących z dnia [...] 2002r. Inspektorat wyjaśnił, co następuje: a) decyzją nr 36/01 z dnia [...] 2001r., znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy T. zmieniono decyzję nr 118/00 z dnia [...] 2000r., znak: [...] Starosty Powiatu T. w sposób taki, iż zatwierdzono zamienny projekt budowlany pozostawiając dane techniczne bez zmian, natomiast zmianie uległa lokalizacja budynku na działce, b) decyzją nr 36/01 z dnia [...] 2001r., znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy T. zmieniono decyzję nr 118/00 z dnia[...] 2000r., znak: [...] Starosty Powiatu T., a nie jak twierdzą A. N. i J. G., że decyzja Starosty Powiatu T. nr [...] została uchylona, c) w związku z wnioskiem A. N. dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z basenem na działce nr 1363 w W. wydanego dla M. K. przez Starostwo Powiatowe w T. w dniu [...] 2000r., znak: [...] nr 118/00, Wójt Gminy T. w dniu [...] 2001r. wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą, iż decyzja nr 118/00 Starosty Powiatu T. o została wydana z naruszeniem prawa tj. bez udziału w postępowaniu A. N., któremu przysługiwały prawa strony i odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, d) z uwagi na zaskarżenie przez Pana A. N. decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] 2001r., znak: [...], Wojewoda w dniu [...] 2001r. wydał ostateczną decyzję znak: [...] utrzymującą zaskarżoną w/w decyzję z dnia [...] 2001r. Od w/w decyzji odwołali się A. N. oraz J. G. W odwołaniu skarżący zarzucili niezgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z prawem. Wnieśli o jej uchylenie, uzasadniając powyższe faktem, iż w dniu [...] 2002r. zostało wznowione zawieszone postępowanie odnośnie decyzji 36/01 z [...] 2001, nr [...], czyli zdaniem skarżących "ona nie obowiązuje (...) a więc budowa jest nielegalna." Organ odwoławczy – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2004r., nr:[...], na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art.80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane po rozpatrzeniu w/w odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] 2002r., znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 , art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93 poz. 888) odmówił wnioskodawcom: A. N. oraz B. i J. G. wydania nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z basenem przydomowym, zlokalizowanym na działce nr 1363 w W. (realizowanych na podstawie decyzji nr 36/01 z dnia [...] 2001roku znak: [...] Wójta Gminy T. zmieniającej decyzję Nr 118/00 z dnia [...] 2000 roku znak: [...] Starosty Powiatu T., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i wydającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem na działce nr 1363 w W. dla M. K.). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 7 i 77 Kpa. zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy ustalając, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w tym zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym i jak i obowiązującymi przepisami prawa, co zostało potwierdzone przez pracowników PINB w trakcie przeprowadzonych oględzin. Zdaniem organu odwoławczego wyrzeczenie zaskarżonej decyzji jest jednak nieprecyzyjne, bowiem brak jest w nim stwierdzenia, iż w/w roboty budowlane realizowane wykonywane były na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu w/w decyzji. Bezspornym jest, według organu II instancji, iż wstrzymanie robót budowlanych następuje w drodze postanowienia. Jednak w ocenie organu odwoławczego wymogi formalne jakie musi spełnić postanowienie (art. 124 Kpa.) spełnia także decyzja (art. 107 Kpa.). Organ odwoławczy stoi zatem na stanowisku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów przy budowie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Wskazano także, iż z dniem 31.05.2004r. weszła w życie ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r. Nr 93 póz. 888) zmieniająca przepisy ustawy Prawo budowlane i organ odwoławczy zreformował zaskarżoną decyzję. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego powołał jedynie przepisów ustawy Prawo budowlane w obowiązującym brzmieniu na podstawie art. 2 ust. 1 w/w ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz doprecyzowaniu wyrzeczenia z zachowaniem jego istoty, co jest zgodne z założeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. i nie narusza przez organ odwoławczy przepisu art. 139 Kpa. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu WINB wskazuje, iż zastosowana przez skarżących wykładnia przepisów prawa jest błędna. Faktem jest, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku A. N. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem przez Starostę Powiatu T. decyzji z dnia [...] 2000 r. znak: [...] udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem na działce 1363 w W. Wójt Gminy T. wydał w dniu [...] 2001r. decyzję odmawiającą uchylenia w/w decyzji pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2001r., znak:[...]. Równocześnie w/w decyzja Starosty Powiatu T. z dnia [...] 2000r. została zmieniona decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] 2001r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny w miejsce projektu budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu T. z dnia [...] 2000r. znak: [...] w ten sposób, iż zmianie uległa lokalizacja projektowanego budynku, zaś jego parametry techniczne pozostały takie same. Bezspornym pozostaje również fakt, iż w dniu [...] 2001r. przez Wójta Gminy T. zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy T. z dnia [...] 2001 r., znak: [...]. Organ wyjaśnił, iż samo wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji przez Wójta Gminy T. z dnia [...] 2001r., znak: [...] nie jest jednoznaczne z faktem wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji, co podnieśli skarżący w odwołaniu. Dopóki nie zostanie wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. ostateczna decyzja uchylająca decyzję z dnia [...] 2001r., znak: [...] znajduje się ona nadal w obrocie prawnym. Nie można zatem w żaden sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, iż prowadzona przez inwestorów budowa jest nielegalna, bowiem nie znajduje to potwierdzenia w ustalonym powyżej stanie faktycznym. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargi J. G. i A. N. z daty [...] 2004r. na w/w decyzję organu odwoławczego. Skarżący kwestionują wydanie w/w rozstrzygnięcia, wskazując, iż ich zdaniem w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy regulujące kwestię wstrzymania robót budowlanych. Podnoszą, że ich interes prawny został naruszony w wyniku niewłaściwej lokalizacji. Wskazują, iż niezrozumiałym jest dla nich fakt rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania robót budowlanych decyzją i postanowieniem, w sytuacji, gdy przepisy nakazują wydanie w takim przypadku postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek w zasadzie z przyczyn formalnych. Zasadnie organ II instancji przyjął, iż wstrzymanie robót budowlanych następuje w drodze postanowienia. Zarówno wstrzymanie robót budowlanych jak i odmowa wstrzymania robót budowlanych na podstawie art.50 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane następuje w drodze postanowienia. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie wydał decyzję o odmowie wstrzymania robót budowlanych zamiast postanowienia. Jednak również organ odwoławczy winien orzekać stosując stosowną formę - postanowienie. Nawet jeżeli organ I instancji błędnie posłużył się formą decyzji odmawiając wstrzymania robót budowlanych, to organ odwoławczy rozpatrując zażalenie (odwołanie) winien wydać rozstrzygnięcie w formie poprawnej tj. postanowienia, a nie decyzji. Mimo to organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie błędnie orzekł wydając decyzję. Dodać także należy, iż wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej wskazujących na zakres zgromadzonego materiału dowodowego w aktach administracyjnych przesłanych Sądowi brak jest: projektu architektoniczno-budowlanego będącego załącznikiem do decyzji nr 118/00 z dnia [...] 2000r., znak: [...] Starosty Powiatu T., szkicu wytyczenia budynku mieszkalnego przez geodetę uprawnionego oraz dziennika budowy nr 29/02 wydanego dnia [...] 2002 r. przez Urząd Gminy T. Powstają zatem uzasadnione wątpliwości, czy organ odwoławczy dysponował całym materiałem dowodowym orzekając w przedmiotowej sprawie, a na pewno okoliczność ta uniemożliwia Sądowi dokonania prawidłowej oceny działań organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając powyższe naruszenia uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).