II SA/Bk 160/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w sprawie wyboru Starosty A. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w A. z dnia [...] listopada 2006r. w sprawie wyboru Starosty A. Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącego Rady Powiatu w A., treści kopii protokołu z obrad I sesji Rady Powiatu oraz z nagrania tej sesji wynika, że z 19 obecnych na sesji radnych, 6 radnych składając ślubowanie wypowiedziało pełny tekst roty ślubowania, zaś 13 radnych – mając " przed sobą" tekst ślubowania ograniczyło się do wypowiedzenia słowa "Ślubuję" z oddaniem "Tak mi dopomóż Bóg". Organ nadzoru powołując się na przepis art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz brak uregulowania w Statucie Powiatu A. trybu składania ślubowania, uznał że ślubowanie 13 radnych jest nieważne, gdyż każdy radny powinien złożyć ślubowanie poprzez wypowiedzenie pełnej roty ślubowania określonej w ustawie. Przyjmując, że tylko 6 radnych złożyło ślubowanie w poprawnej formie, Wojewoda P. uznał, że uchwała w sprawie wyboru Starosty A. została podjęta bez zachowania wymaganego ustawą quorum - art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdził jej nieważność. Na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody P. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył Zarząd Powiatu w A. i zarzucił naruszenie: • art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 1, art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, • art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 8 ust. 1,2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, • art. 76 ust. 2, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazując na powyższe Zarząd Powiatu w A. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazał ustawowego przepisu uprawniającego go do oceny złożonego przez radnych ślubowania. Podstawy takiej nie stanowi art. 20 ustawy o samorządzie powiatu, albowiem jeżeli ustawodawca pominął milczeniem tryb złożenia ślubowania, to należy uznać wyłączne prawo samorządu do jego ustalenia. Przy czym nieuregulowanie w statucie samorządu trybu składania ślubowania nie pozbawia organu stanowiącego - Rady Powiatu, kompetencji do określenia trybu ślubowania w trybie doraźnym. Reprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd jakoby jedynym prawidłowym sposobem złożenia ślubowania było wypowiedzenie pełnej roty ślubowania jest dowolny i nie znajduje oparcia w prawie. Nadto wskazano, że z treści przepisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że nadzór nad samorządem terytorialnym ma charakter przedmiotowy tzn. dotyczy działalności podmiotów samorządowych a nie samych podmiotów. Akt ślubowania radnych nie należy do sfery przedmiotowej, lecz podmiotowej samorządu terytorialnego. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę, generalnie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58§1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn lub umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość skargi ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem zasady proporcjonalności, ustanowionej przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) reguluje obowiązek złożenia ślubowania przez radnego, przed objęciem mandatu oraz treść roty ślubowania; nie określa sposobu złożenia ślubowania. Stąd tez sformułowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 uznać należy za nieuzasadniony. Aby ocenić, czy zachowanie radnych odpowiadało wymogom "złożenia ślubowania" należy zastanowić się nad istotą ślubowania. Zdaniem Sądu, ślubowanie radnego to oświadczenie wiedzy i woli zainteresowanego, z którego wynika, że znane mu są obowiązki związane z funkcją radnego i że wykonania tych obowiązków się podejmuje. W konsekwencji uznać należy, iż ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że roty tej będzie przestrzegał. Złożenie ślubowania przez radnych Rady Powiatu A. odpowiada wymaganiom wyżej określonym. W sytuacji, gdy rota została wcześniej odczytana przez 6 radnych, złożenie ślubowania przez pozostałych radnych, w taki sposób, że mając "przed sobą" tekst ślubowania składali oświadczenie: "ślubuje", z dodatkiem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg", odpowiada wymogom istoty ślubowania. Nie można bowiem przyjąć, aby radny mając "przed sobą" tekst ślubowania nie znał jego treści i nie wiedział, czego ślubowanie dotyczy. Uznanie przez organ nadzoru, iż złożone w taki sposób ślubowanie jest nieważne i powinno być powtórzone stanowi – zdaniem Sądu – zbyt daleko idącą ingerencję organ nadzoru w sferę samodzielności samorządu powiatowego. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte w niniejszej sprawie narusza wyrażoną tym przepisem zasadę proporcjonalności, dlatego też podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Odnosząc się do zaprezentowanego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej, poglądu, iż wybór organów samorządu jest wyłączony spod nadzoru organów administracji rządowej stwierdzić należy, iż jest on błędny. Wybór organów j.s.t., w tym organów wewnętrznych rady, odbywa się poprzez podejmowanie stosownych uchwał wyborczych, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu, sprawowany na podstawie kryterium legalności, obejmuje wszelkie uchwały podejmowane przez organ stanowiący oraz organ wykonawczy powiatu (art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym). A zatem organ nadzoru miał prawo oceny legalności uchwał wyborczych. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 8 ust. 3 EKSL), dlatego też należało je uchylić.-