II SA/Op 68/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. W dniu 22 maja 2006 r. F. P., reprezentowany przez A. S., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia [...], nr [...], ustalającej na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przybudowanym garażem w zabudowie jednorodzinnej, przewidzianej do realizacji w K. przy ul. [...] na działce nr a. W uzasadnieniu wniosku wskazano na rozbieżności pomiędzy ustaleniami tej decyzji a wskazaniami zawartymi w analizie urbanistycznej, polegające na odmiennym wyznaczeniu linii zabudowy, powiększeniu szerokości działki pozostałej do zabudowy, jak również na istotnym powiększeniu gabarytów obiektu, tj. szerokości elewacji, wysokości budynku, kąta nachylenia połaci dachu, dolnego poziomu okapu. Wywodząc prawdopodobieństwo fałszerstwa dokumentu, zarzucono niedopuszczalność odstępstw od projektu decyzji opracowywanego przez fachową osobę uprawnioną do jego sporządzenia, a także okoliczność, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele działki, której dotyczyła kwestionowana decyzja. Po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 4 sierpnia 2006 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy, podając, że decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia [...] nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W obszernym uzasadnieniu, przytaczając treść art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz powołując rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późno zm.), Kolegium podniosło, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało na wniosek M. S., o czym zawiadomiono strony. Złożony przez inwestora wniosek spełniał wymogi z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyki inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną, gaz, sposobu odprowadzania ścieków i odpadów, planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia oraz gabarytów projektowanych obiektów - w formie graficznej i opisowej. Do wniosku została dołączona też kopia mapy zasadniczej, z której wynika, że działka nr a, na której realizowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej od strony działki nr b oraz od strony działki nr c. Kolegium stwierdziło, że wobec kumulatywnego wystąpienia wszystkich ustawowych przesłanek brak było podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora. Ponadto projekt decyzji wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządził T. P., będący osobą uprawnioną, legitymującą się uprawnieniami urbanistycznymi, w związku z czym spełniony został wymóg z art. 60 ust. 4 stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana analiza jednoznacznie określa, że inwestycja nie narusza przepisów szczególnych, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Poza tym z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest na gruntach klasy V i VI. W oparciu o wyniki analizy, przeprowadzonej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (w promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem) Burmistrz Krapkowic ustalił linię zabudowy, wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Odnośnie wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutów dotyczących niespójności pomiędzy treścią tej decyzji a treścią jej projektu sporządzonego przez T. P., Kolegium stwierdziło, że w aktualnym stanie prawnym różnice takie są dopuszczalne, wskazując, iż osoby uprawnione, wymienione w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzające projekt decyzji, nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania decyzji o warunkach zabudowy, którymi są natomiast podmioty wymienione w art. 51 ust. 1 ustawy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta. Powierzenie wykonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projektu decyzji o warunkach zabudowy, osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje merytoryczne, ma na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu profesjonalizmu w rozstrzygnięciu przez organ sprawy, wymagającej specjalistycznej wiedzy z zakresu urbanistyki i architektury. Jednak treść analizy ani projekt decyzji nie wiążą tego organu, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z wnioskiem uzupełniającym inwestora z dnia 7.11.2005 r. Burmistrz Krapkowic ustalił w decyzji szerokość elewacji frontowej na 19,5 m. W analizie urbanistycznej przewidziano tę wielkość jako 10 m z dopuszczalnym odstępstwem o 20 %, przy czym w analizie szerokość ta ustalona została na 15 m. Na zasadzie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostałe cechy zabudowy, takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu zabudowy, Burmistrz Krapkowic ustalił jak w analizie, choć z niewielkimi różnicami w porównaniu do projektu decyzji, gdyż w projekcie wysokość do najwyższego punktu kalenicy określono jako 8 m, a dolny poziom okapu w granicach 2,2 - 3,8 m, natomiast w decyzji odpowiednio 9 m i 2,2 - 4,8 m. Kolegium podkreśliło, że w myśl § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, przy ustalaniu tych cech zabudowy obowiązują analogiczne zasady, jak w przypadku szerokości elewacji frontowej, tzn. przedłużenie krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki do istniejącej zabudowy, a geometrii dachu - do cech geometrii dachów istniejących na obszarze analizowanym, przy czym odstępstwa od powyższych reguł nie można rozpatrywać abstrahując od specyficznego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, będącej jednym z instrumentów realizacji przez organ jednostki samorządu terytorialnego określonej polityki przestrzennej, w tym kształtowaniu ładu przestrzennego. Jeżeli zatem treść decyzji w zakresie któregoś z parametrów nowej zabudowy odbiega od określonych w analizie czy projekcie decyzji cech zabudowy już istniejącej, to uznać należy, że organ modyfikuje dotychczasową koncepcję zabudowy na podległym mu terenie w sposób zapewniający harmonijną całość. Oceniając powyższe okoliczności w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia prawa, wskazując, że w przesłance tej nie mieści się także brak uzasadnienia decyzji. Nie podzielając stanowiska organu, iż zgodność sentencji z zamierzeniami wnioskodawcy powoduje, że decyzja "zasadniczo nie wymaga uzasadnienia" i wskazując na normatywne przesłanki możliwości odstąpienia od uzasadnienia określone w art. 107 § 4 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że brak ten nie może być jednak podstawą do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Rozważono również przesłankę braku podstawy prawnej, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oceniając, że w decyzji prawidłowo wskazano przepisy art. 1 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia rozważono szczegółowo kolejne przesłanki wynikające z art. 156 § 1 K.p.a., uznając, że nie występuje którakolwiek z nich. W zakresie uzgodnień z właściwymi organami Kolegium dostrzegło brak uzgodnień z zarządcą drogi i niedoręczenie mu decyzji, wskazując, że braki te stanowią przesłanki do wznowienia postępowania wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. Poza tym Kolegium stwierdziło, że wprawdzie w decyzji nie oznaczono prawidłowo stron, jednak zwrotne potwierdzenia odbioru świadczą, iż decyzję – poza inwestorem i F. P. – otrzymali również właściciele działki objętej wnioskiem w osobach S. i J. S. i G. M. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. P., nadal reprezentowany przez A. S., podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza Krapkowic, podając, że wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej musi wynikać z analizy, argumentując, że w przypadku braku planu zagospodarowania miejscowego przepisy konkretnie ustalają zasady określające warunki zabudowy. Zarzucił, że w istocie odmienne parametry obiektu wynikają z wniosku inwestora, stąd w przedmiotowej sprawie nie można mówić o własnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego organu, rezygnującej z ewidentnie wynikające linii zabudowy od strony drogi, tj. działki nr b. Podniósł, że są dowody na brak istnienia tej działki, gdyż gmina miała zamiar wydzielić działkę drogową lecz do tego formalnie nie doszło, jak również do przejęcia jej przez gminę. W piśmie uzupełniającym z dnia 6 października 2006 r., powołując się na dołączoną dokumentacje fotograficzną, wskazał ponadto, iż kwestionowany obiekt pod względem bryły budynku i gabarytów istotnie odstaje od otaczającej zabudowy, podkreślając, że ustanawianie w sposób zupełnie dowolny warunków zabudowy możliwe jest tylko przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaakcentował, że najistotniejszą sprawą, stanowiącą podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest nie budynek ani jego wielkość, a odległość do drogi dojazdowej, która według analizy powinna wynosić 6 m przy przewidywanym poszerzeniu istniejącej obecnie trzymetrowej drogi. Tak też została ustalona linia zabudowy, natomiast w decyzji ustalono, że szerokość drogi nadal będzie wynosić 3 m, a linia zabudowy została ustalona w miejscu planowanego przez urbanistę poszerzenia drogi. Wybudowanie przez inwestora ogrodzenia na granicy działki spowodowało, że przejazd większych pojazdów jest prawie niemożliwy, natomiast w decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r., wydanej na rzecz innego inwestora, ustalono szerokość tej samej drogi, tylko 30 m dalej, do szerokości 10 m. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium podtrzymało swoją ocenę odnośnie braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie podzielając twierdzeń wnioskodawcy. W takim stanie rzeczy wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania orzeczeń administracyjnych i znajduje zastosowanie tylko w przypadku bezspornego ustalenia zaistnienia okoliczności wymienionych enumeratywnie w art. art. 156 § 1 K.p.a. Przyznając, że decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia [...] jest dotknięta licznymi wadami, wskazano, że jednak nie są to kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a stanowią one przesłanki wznowieniowe, które mogłyby być skutecznie podnoszone w toku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 145 K.p.a. W szczególności dotyczy to pominięcia niektórych stron i braku koniecznych uzgodnień. Podkreślając niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania, stwierdzono, że te wady nie mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Powołując się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazano na niedopuszczalność "podciągania" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, przy czym cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią zastosowanego w niej przepisu. Poza tym podzielono wyrażony w poprzedniej decyzji pogląd, że organ administracji publicznej decyduje o ostatecznym kształcie decyzji o warunkach zabudowy i nie jest związany wynikami analizy, która nie jest częścią decyzji i podlega ocenie organu. Dalej organ stwierdził, że projekt decyzji, sporządzany przez osobę mająca przymiot quasi biegłego, należy traktować jako propozycję, która może zostać zaakceptowana w całości lub w części albo pominięta. Odmienne stanowisko sprowadzałoby uprawnienie organu wyłącznie do podpisania decyzji. Wywiedziono, że skoro organ przyjmuje na siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenia, to musi mieć wpływ na ich treść. Ponadto podniesiono, że Burmistrz Krapkowic ma uprawnienie do kształtowania ładu przestrzennego na obszarze mu podległym, stąd ewentualne odejście od cech zabudowy już istniejącej nie może być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, lecz zmiany koncepcji zabudowy. Wynika to z tego, że analiza nie jest ani planem ani jego namiastką i dlatego nie wiąże organu, lecz obrazuje istniejącą na danym obszarze zabudowę i spełnia rolę pomocniczą przy ustalaniu warunków zabudowy. Okoliczność, że projekt decyzji różni się od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w kwestii szerokości elewacji frontowej i wysokości jej górnej krawędzi oznacza, że urbanista sporządzający projekt decyzji zmienił swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie możliwości ukształtowania ładu przestrzennego na nieruchomości objętej wnioskiem. Z tego względu odstępstwa od analizy czy przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia linii zabudowy czy też innych parametrów, nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia przez organ linii zabudowy w miejscu planowanego przez urbanistę poszerzenia drogi, Kolegium stwierdziło, że decyzję o ewentualnym poszerzeniu drogi podejmuje organ administracji publicznej a nie urbanista, co dotyczy także wydzielenia działki nr b, która miała być przejęta przez gminę. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, F. P. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, powtarzając argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe wywody. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2007 r. skarżący zakwestionował szerokość drogi dojazdowej, która nie spełnia wymogów pełnowymiarowej podając, że w załączniku graficznym widnieją dwie linie zabudowy, w związku z czym zachodzi domniemanie przerobienia dokumentu przez nieokreślonego pracownika Urzędu Miasta i Gminy w Krapkowicach. Podniósł także fakt wybudowania przez M. S. ogrodzenia z płyt betonowych, przebiegającego zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy, w wyniku czego kanalizacja sanitarna znalazła się pod ogrodzeniem i w granicach jego działki, co uniemożliwia dostęp do studzienek i konserwację. Na dowód tego dołączył dokumentację fotograficzną. Poza tym wskazał, że ze względu na wybudowanie płotu był zmuszony zaniechać prowadzenia produkcji ogrodniczej, a to ze względu na brak właściwego dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., tj. w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności sprecyzować warto zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie i podkreślić, że spór sprowadza się do stwierdzenia, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krapkowic z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.) podejmowanej przez organ administracji publicznej (art. 156 § 1 K.p.a.), do którego kompetencji należy rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał, na której ustawowej przesłance opiera swoje żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Burmistrza Krapkowic, ale z treści uzasadnienia wniosku można było wywnioskować, tak jak przyjęło Kolegium, że chodzi tu w szczególności o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten zawiera w istocie dwa elementy, z których pierwszym jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznaczające, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast drugi element, jakim jest rażące naruszenie prawa, jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, zostało utrwalone zarówno w orzecznictwie jak i literaturze. Oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. K. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz" Wyd. C.H. Beck Warszawa 2005, s. 738). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego albo procesowego, a istnienie tej sprzeczności da się wykazać przez proste ich zestawienie. Wykazanie oczywistego naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym do uznania, że ma ono charakter rażący. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przytoczony wyżej przepis art. 156 § 1 K.p.a., może mieć miejsce tylko wtedy, gdy orzeczenie w sposób niewątpliwy dotknięte jest przynajmniej jedną z wymienionych w nim wad i to z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, co oznacza, że pozytywne przesłanki nieważności powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco/por. K. Borkowski, op. cit. s. 722 oraz powołane tam orzecznictwo). W realiach rozpatrywanej sprawy, jak słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, nie zachodzi żadna z przesłanek wymieniona w tym przepisie. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm./, zwanej dalej ustawą. W art. 1 ust. 1 tej ustawy został określony jej zakres przedmiotowy, stanowiąc, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej (pkt 1), a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (pkt 2), przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, co do zasady, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni. Licząc się jednak z tym, że z uwagi na długotrwałość procedury uchwalania planu oraz związane z nią wysokie koszty, gminy będą musiały gospodarować przestrzenią bez planów, w art. 4 ust. 2 ustawy określono, że w sytuacji braku planu, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne. W tym kontekście za rażąco naruszającą prawo należałoby uznać decyzję o warunkach zabudowy, wydaną pomimo istnienia obowiązującego na danym terenie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, podnoszona również w doktrynie okoliczność, że gmina korzysta z konstytucyjnego domniemania, wynikającego z art. 163, 164 ust. 3 Konstytucji RP, kompetencji realizacji zadań publicznych, jak również gwarancję samodzielności w ich realizacji (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji), które w świetle uregulowań zawartych w art. 1, 3 i 4 ustawy tworzą ramy dla władztwa planistycznego, określanego też jako samodzielność planistyczna gminy, realizowanego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, a polegającego na ustaleniu przeznaczenia terenu, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 28-31). Podstawowe znaczenie w zakresie decyzji o warunkach zabudowy mają przepisy art. 59-67 ustawy, określające przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz tryb i zasady ich wydawania. Na mocy art. 60 ust. 1 ustawodawca w kompetencje do wydawania decyzji o warunkach zabudowy wyposażył organy wykonawcze samorządu gminnego, wskazując wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy, nakazującego odpowiednie zastosowanie m.in. przepisu art. 52 i art. 53 ust. 3-5a ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie na wniosek inwestora, zawierający określenie granic terenu inwestycji na kopii mapy zasadniczej i jej charakterystykę obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania ścieków, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie graficznej i opisowej oraz określenie charakterystycznych parametrów inwestycji. Odpowiednie zastosowanie art. 53 ust. 3-5a polega na nałożeniu na organ obowiązku dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymagane są także uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy i ewentualnie innymi, których kompetencje wynikają z przepisów szczególnych, dokonywane w trybie art. 106 ust. 5 K.p.a. Poza tym w art. 60 ust. 4 ustawy ustanowiony został obowiązek powierzenia wykonania projektu decyzji osobie posiadającej określone kwalifikacje merytoryczne, potwierdzone przynależnością do izby samorządu zawodowego architektów i urbanistów. Osoba opracowująca projekt decyzji może, ale nie musi być, pracownikiem organu administracji, natomiast autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. W świetle tego ostatniego uregulowania nie ulega wątpliwości, że niezachowanie ustawowego obowiązku wykonania projektu decyzji przez osobę uprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wydanej przez organ decyzji. Odnośnie zakresu związania organu projektem decyzji, podzielić należy, zdaniem Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do niezwiązania organu wydającego decyzję treścią projektu decyzji. Prezentowany pogląd wzmocnić można stwierdzeniem, że również w literaturze przedmiotu wskazuje się na brak podstaw do przyjęcia takiego związania, i podaje, że wykonanie projektu decyzji nie zwalnia organu administracji od pełnej odpowiedzialności zarówno za stronę merytoryczną, jak i formalną wydanej decyzji, podkreślając przy tym gwarancyjny charakter unormowania zawartego w art. 60 ust. 4 ustawy w zakresie odpowiedniego poziomu profesjonalizmu w rozstrzygnięciu sprawy wymagającej specjalistycznej wiedzy z zakresu urbanistyki i architektury (por. Z. Kostka, J. Hyla: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze", Wyd. oddk, Gdańsk 2004, s. 87). Odmienne skutki należy natomiast przypisać pominięciu przez organ wymogu uzyskania w toku procedury wydawania decyzji uzgodnień. Obowiązek w tym zakresie wynika wyraźnie z art. 60 ust. 1 ustawy, w związku z czym jego niezachowanie stanowi podstawę do wznowienia postępowania, gdyż wyczerpuje to przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Analizując nadal normatywne warunki wydawania decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, iż art. 61 ust. 1 ustawy określa pozytywne przesłanki jej wydania stanowiąc, że wydanie decyzji przez organ jest możliwe w przypadku gdy łącznie spełnione są następujące warunki: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną, przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Odnośnie zmiany przeznaczenia gruntów, o której mowa w pkt 4, należy wskazać, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagają grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i należą do nich m.in. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas V i VI, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do innego niż rolne przeznaczenia przekracza 1 ha (pkt 4). Decyzja organu o warunkach zabudowy dla terenu wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele pozarolnicze, jeśli zgoda taka nie została uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002 r., byłaby zatem decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością. W przypadku uznania, że spełnione są wszystkie ustawowe przesłanki, organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy, ustalając w niej, zgodnie z art. 54 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymienionym w lit. a-e tego przepisu, w tym m.in.: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy, które precyzuje wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji jej gzymsu albo attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego, stanowiącego teren, którego funkcje i cechy zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 ust 4 i § 3). Co do zasady, obowiązująca linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich albo jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 1-3). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), a szerokość elewacji znajdującej się od strony frontu – na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z dopuszczalnym odchyleniem do 20% (§ 6 ust. 1). Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – ustala się ją jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, a gdy tworzy ona uskok – przyjmuje się dla nowej zabudowy średnią wysokość zabudowy w obszarze analizowanym, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 1-3). Od zasad określonych powołanymi przepisami § 4-7 rozporządzenia dopuszczalne są odstępstwa w sytuacji, gdy wynika to z przeprowadzonej przez organ analizy. Jedyną zasadą, od której nie przewiduje się wyjątków, jest ustalenie geometrii dachu, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8). W przedstawionym stanie prawnym ustalenia, iż decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia [...] jest zgodna z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy i wydana została przez właściwy organ, wskazany w art. 60 ust. 1 ustawy, należy uznać za prawidłowe. Lektura akt sprawy wskazuje też na zasadność stanowiska Kolegium co do tego, że wniosek inwestora spełniał wymogi wynikające z przepisu art. 52 ust. 2 ustawy. Ponadto spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym odnośnie warunków zabudowy sąsiedniej, uzbrojenia terenu oraz dostępu do drogi publicznej od strony geodezyjnie wydzielonej działki nr b, będącej drogą wewnętrzną i stanowiącą własność Gminy Krapkowice. Ta ostatnia okoliczność wynika z wypisu z rejestru gruntów. Ponadto działka nr a, obejmująca planowaną inwestycję, stanowiła wg wypisu z rejestru gruntów, grunty orne klasy V i VI, które w myśl postanowienia Starosty Krapkowickiego z dnia 17 października 2005 r., uzgadniającego projekt decyzji, nie podlegały ochronie i nie wymagały wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tych warunkach zasadnie Kolegium uznało, że brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze, a także projekt decyzji przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, będącą członkiem izby urbanistów. Wydana przez Burmistrza Krapkowic decyzja zawiera wszelkie elementy wymagane przepisem art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, czyli określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, linie rozgraniczające teren inwestycji, jak również elementy określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym linię i wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Na załączniku graficznym w istocie wyznaczono dwie linie zabudowy, w tym minimalną linię zabudowy w odległości 3 m od istniejącej drogi wewnętrznej oraz kolejną linię zabudowy oddaloną od poprzedniej o 6 m. Ustalenia zawarte w decyzji odbiegają wprawdzie od ustaleń analizy, jednak zważywszy, że obowiązujące przepisy prawa dopuszczają możliwość odstępstw, rozbieżności tych nie można było rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wszystkie te okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Poza tym rozpatrzono jeszcze pozostałe przesłanki nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 K.p.a., zasadnie uznając, że decyzja Burmistrza Krapkowic nie zawiera wad wymienionych w tym przepisie. Oceniając decyzję Burmistrza Krapkowic z dnia [...], Kolegium prawidłowo dostrzegło, że jest ona obarczona wadami, do jakich należą brak uzgodnień z zarządcą drogi i pominięcie go w prowadzonym postępowaniu, a nadto brak uzasadnienia decyzji, z którego wynikałaby przyczyna wprowadzenia innych niż w analizie i projekcie decyzji rozwiązań, w tym także przyczyna odstąpienia od planowanego poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej (działki nr b) kosztem działki nr a, jednak zasadnie uznano, że wady te stanowią przesłanki do wznowienia postępowania i z uwagi na niedopuszczalność łączenia nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z podnoszonymi przez skarżącego zarzutami odnośnie usytuowania budynku, zaakcentowania wymaga dwuetapowość procesu realizacji inwestycji, obejmująca postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu określane są warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej, jednak wydający te decyzje organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w miejscu określonym ściśle na planie realizacyjnym. Konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego, jego wysokości i kształtu i innych szczegółów architektoniczno-technicznych należy do zakresu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast przebieg płotu, wybudowanego przez M. S. na granicy działki nr a, nie może być argumentem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż kwestia ta nie należy do zakresu tej decyzji. Wskazywane w skardze oraz piśmie procesowym utrudnienia należą do zakresu prawa sąsiedzkiego i mogą być kwestionowane w drodze postępowania przed sądem powszechnym. W świetle powyższych wywodów nie można przyjąć, iż decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia [...] dotknięta jest wadą nieważności, a tym samym brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek, zawierający stwierdzenie nieważności tej decyzji, naruszyło jakikolwiek przepis prawa materialnego lub przepisy proceduralne w stopniu mogącym wpływać na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie prowadzić by mogło do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ należycie wykazał, iż nie znalazł podstaw, aby uznać, iż decyzja Burmistrza Krapkowic z dnia [...] dotknięta była jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] odpowiadała prawu, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak na wstępie.