II SA/Ke 60/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. II SA/Ke 60/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Policji, na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz postanowień § 1, § 3, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił T.P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że T.P. jest funkcjonariuszem policji od 2 marca 1998 r. zaś w dniu 2 marca 2000 r. został mianowany funkcjonariuszem stałym. Na podstawie Rozkazu Personalnego Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący został z urzędu przeniesiony do Komendy Miejskiej Policji i przekazany do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Kiecach. Z uzgodnień Zespołu Prezydialnego Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji wynika, iż pozostaje on bez przydziału służbowego i nie posiada stałego miejsca pełnienia służby. W dniu 4 września 2006 r. T.P. wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podnosząc, że zamieszkuje wraz z żoną i córkami w mieszkaniu swej matki w K. przy ul. P. Organ I instancji podał, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji równoważnik za brak lokalu przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby przez policjanta. Warunkiem koniecznym ustalenia równoważnika za brak lokalu jest więc pełnienie służby przez policjanta w wyznaczonym miejscu i nie posiadanie w tym miejscu lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W związku z faktem, ze funkcjonariusz nie posiada określonego miejsca pełnienia służby, odmówiono przyznania równoważnika. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez T.P., Komendant Policji decyzją z dnia [...] utrzymał je w mocy. Przytaczając ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem związanym z brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby przez policjanta. Dopóki zatem miejsce służby policjanta nie jest wyznaczone, nie można ustalić, czy posiada on mieszkanie w miejscu pełnienia służby i czy posiada uprawnienia do pobierania przedmiotowego świadczenia w oparciu o przepis art. 92 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia. Organ podał, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a datą pozwalającą ustalenie prawa do równoważnika jest data powierzenia obowiązków służbowych w określonym miejscu. T.P. natomiast od dnia 10 kwietnia 2003 r. jest zawieszony w czynnościach służbowych i nie pełni służby, tym samym nie spełnia przesłanki określonej w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającej na ustaleniu, czy w miejscu pełnienia służby nie dysponuje mieszkaniem. Uwzględniając fakt, że nie zostało wobec skarżącego zakończone postępowanie karne, Komendant Miejski Policji pozostawił go do "dyspozycji" nie powierzając obowiązków służbowych na konkretnym stanowisku. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że Komendant Miejski Policji słusznie orzekł o braku uprawnień T.P. do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T.P., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając: 1. naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego dotyczącej ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa w zakresie opisanym w odwołaniu od decyzji nr [...] Komendanta Policji. W przekonaniu T.P. organ II instancji naruszając art. 11 kpa odrzuca obowiązek ustosunkowania się do tego zarzutu, uniemożliwiając tym samym poddanie kontroli sądowej zasadności swego postępowania, co jest zamierzonym działaniem organu mającym na celu ukrycie jego rzeczywistych zamiarów. 2. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 kpa, 11 kpa i 138 kpa, wyrażającą się w ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, polegającego na wyeliminowaniu stanowiska Naczelnika Wydziału Zaopatrzenia oraz oświadczenia woli skarżącego bez umotywowania tego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, 3. obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji organu II instancji ogranicza się jedynie do eliminacji ewidentnie nietrafnych sformułowań, jednakże stanowisko organu odwoławczego jest nadal nietrafne i zostało sformułowane tylko na podstawie zastosowania ścisłej wykładni językowej, wbrew podstawowemu celowi wykładni, jakim jest ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach; 4. brak wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zdaniem T.P. przypadki nie przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały wymienione w sposób zamknięty w § 1 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wydający decyzję nie powołał się natomiast na żaden z wymienionych przypadków. Ponadto skarżący podał, że "samoistne wskazanie przez organ jako materialnej podstawy prawnej tylko art. 92 ust. 1 i postanowień § 3 cyt. Rozporządzenia" stanowi również naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie i świadczy o "ogólnym braku istnienia podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji". Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 7/04 oraz orzeczenie NSA o sygn. I SA 1712/98 podkreślił, że ustawodawca nie wprowadził elementów uznaniowości w procesie przyznawania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podał również, że oczywisty pozostaje fakt niedopuszczalności "prowokowania powstawania niejasnych sytuacji przez organ z góry zamierzonym celem wytworzenia takiej sytuacji". W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez stronę. Zarzuty zawarte w skardze zmierzają natomiast do podważenia prawidłowości przedstawionej w obu decyzjach interpretacji przepisów dotyczących przysługującego policjantowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U.07.43.277), zwanej dalej ustawą, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U.02.100.918 ze zm.) Zgodnie z § 1 ust. 1 tego Rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Słusznie zauważył przy tym organ odwoławczy, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem związanym z brakiem lokalu w miejscu pełnienia służby, zaś jego celem jest zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Datą pozwalającą ustalenie prawa do równoważnika jest data powierzenia obowiązków służbowych w określonym miejscu. Uprawnienie przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy ( będące faktycznie jedną z form realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, przewidzianego w art. 88 ust.1 ustawy) nie ma charakteru abstrakcyjnego i nie może być oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Nie jest też przywilejem, lecz pozostaje w ścisłym związku z celem wyznaczonym przez art. 88 ustawy, jakim jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej ( por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., ONSA 1999/3/77). Warunkiem podstawowym przyznania równoważnika pieniężnego jest jednak pełnienie służby tzn. realizowanie przez policjanta zadań określonych w art. 2 ustawy, w wymiarze wynikającym z konkretnego przydziału służbowego tj. z przydzielenia policjanta do wykonywana określonych obowiązków służbowych, w konkretnym miejscu. Tego podstawowego warunku skarżący nie spełnia. Okolicznością bezsporną w sprawie był bowiem fakt, że T.P. od dnia 10 kwietnia 2003 r., w związku z toczącym się postępowaniem karnym, pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych, a zatem z oczywistych względów nie pełni służby w rozumieniu przedstawionym wyżej i wymaganym do skorzystania z uprawnienia przewidzianego art. 92 ust.1. W ocenie Sądu, już z tego powodu nie przysługuje mu uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego. Poza tym, w związku z rozkazem personalnym z dnia 12 lipca 2006 r., na mocy którego T.P. z dniem 14 lipca 2006 r. przeniesiony został do Komendy Miejskiej Policji do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji, skarżącemu nie można przypisać miejsca, w którym pełni służbę. Nie spełnia zatem drugiego warunku, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy podzielić, a zawarte w nim rozstrzygnięcie uznać za zgodne z prawem. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, to Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy w toku postępowania art. 7,11 i 138 k.p.a. Dwa pierwsze przepisy zawierają ogólne zasady postępowania administracyjnego: - zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ( art. 7 kpa), - zasadę przekonywania ( art. 11 kpa), nakładającą na organy administracji publicznej powinność wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 138 kpa dotyczy natomiast możliwych sposobów rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Jak wynika z uzasadnienia zarzutu zawartego w pkt 1 i 2 skargi oraz treści odwołania złożonego w toku postępowania administracyjnego, do którego nawiązuje skarżący, naruszenia obu ogólnych zasad postępowania wymienionych w art. 7 i 11 kpa, upatruje on w tym, iż został wprowadzony w błąd informacją Naczelnika Wydziału Zaopatrzenia, który "stwierdził, że Komendant Miejski Policji jest zobligowany z urzędu do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i decyzja w żadnym zakresie nie ma charakteru uznaniowego z jego strony"( k. 21 akt administracyjnych). Takie stanowisko – zarzuca skarżący w odwołaniu – skłoniło go do wyrażenia zgody na przeniesienie do Komendy Miejskiej Policji. Istotnie, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu, czym naruszył art. 107 § 3 kpa oraz art. 8 kpa. Brak omówienia zarzutów zawartych w odwołaniu nie pogłębia z pewnością zaufania obywateli do organów państwa i może rodzić przekonanie, że sprawa nie została rozstrzygnięta kompleksowo. Sam fakt naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie rodzi jednak konieczności zakwestionowana legalności decyzji poddanej pod osąd sądowi administracyjnemu. Uchylenie takiego rozstrzygnięcia może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Takiego związku pomiędzy stwierdzonym uchybieniem, o jakim mowa wyżej, a wynikiem sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdza. Jak już wskazano wyżej, głównym powodem dla którego skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest to, że nie pełni on służby w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy, wskutek zawieszenia w czynnościach służbowych. Na okoliczność tę zwraca także uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 października 2006 r., natomiast strona zdaje się o niej zapominać, przez co nie przywiązuje należytej wagi do konsekwencji prawnych z tym związanych. Dlatego też kwestie podnoszone w odwołaniu dotyczące wprowadzenia skarżącego w błąd przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na przeniesienie do KMP, a tym samym brak ustosunkowania się do ich zasadności przez organ II instancji, nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 138 kpa, to skarżący nie wskazał, na czym miałoby ono polegać. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach zakreślonych powołanym na wstępie art. 134 p.p.s.a, Sąd nie stwierdził natomiast uchybienia przez organ temu właśnie przepisowi. Ze względów o jakich była już mowa wyżej, nie można również uwzględnić pozostałych dwóch zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy, przepisu § 1 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., a tym samym braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Określone w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia okoliczności uzasadniające odmowę przyznania równoważnika odnoszą się do policjanta pełniącego służbę stałą, a skoro T.P. pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych, to wymienione w tym przepisie przesłanki w ogóle nie mogą zostać w stosunku do niego zastosowane. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270).