II SA/Gd 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie wykonania przyłącza elektroenergetycznego oddala skargę. W piśmie z dnia 25 października 2005 r. skarżący W. M. zwrócił się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót wykonywanych na terenie działki nr [...] położonej w gminie K. polegających na: 1/ budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej ( działka nr [...]) wraz ze zjazdem bez wymaganego prawem zgłoszenia, 2/ masowym wycinaniu drzew oraz wykonywaniu pasa drogi wewnętrznej o szerokości 4 metry na terenie tej działki, 3/ składowaniu na działce wyciętych i nieocechowanych drzew. W piśmie z dnia 3 listopada 2005 r. skarżący wniósł również o skontrolowanie legalności budowy przyłącza energetycznego. Wskazał, iż budowa przyłącza polegająca na ułożeniu w pasie drogi publicznej ( działka nr [...]) kabla energetycznego i wybudowaniu dwóch skrzynek: pomiarowej ( przy granicy działki [...] ) i energetycznej ( na terenie działki [...]) nastąpiła bez wymaganego zgłoszenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11 stycznia 2006 r. poinformował skarżącego, iż działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, a zatem budowa ogrodzenia od strony tej działki nie wymaga zgłoszenia i nie podlega organowi nadzoru budowlanego. Organ poinformował również, iż nie jest właściwy w sprawie "masowego wycinania drzew" oraz "składowania wyciętych i nieocechowanych drzew". Wyjaśnił, iż prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie wykonanego przyłącza energetycznego na działce [...] i [...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, iż M. G. – właściciel działki nr [...] w październiku 2005 r. wykonał przyłącze elektroenergetyczne w C. na działkach [...] i [...]. Kabel energetyczny YKY 4 x 10 został ułożony w gruncie na długości 140 m ( na działce nr [...] na długości 30 m, a na działce nr [...] na długości 119 m ). Ustalono również, że inwestor w dniu 25 października 2005 r. zawarł z przedsiębiorstwem energetycznym A SA umowę nr [...] o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Na podstawie powyższych ustaleń Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r. orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w odniesieniu do wykonanego przyłącza elektroenergetycznego na działkach [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż stosownie do przepisów Prawa budowlanego budowa przyłączy może odbywać się w dwojaki sposób, albo na podstawie zgłoszenia - przy zastosowaniu art. 30 Prawa budowlanego, albo bez obowiązku zgłoszenia - przy zastosowaniu art. 29a Prawa budowlanego. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie inwestor dokonał budowy przyłącza w trybie art. 29 a ust. 2 Prawa budowlanego tj. na podstawie umowy o przyłączenie do sieci zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym, brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 49b Prawa budowlanego w przedmiocie likwidacji skutków samowoli budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego organ niezasadnie uznał się niewłaściwym w przedmiocie budowy ogrodzenia, drogi i związanej z tym wycinki lasu. Niezasadny jest pogląd organu, iż budowa ogrodzenia od strony działki nr [...] nie wymaga zgłoszenia, albowiem w stosunku do budowy jego ogrodzenia od strony tej działki organ decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2005 r. wyraził sprzeciw w oparciu o art. 30 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie zbadał również tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącego, M. G. – inwestor i właściciel działki nr [...] w odniesieniu do wykonanego przyłącza nie posiadał tytułu prawnego, na co również nie zwrócił uwagi zakład energetyczny. Skarżący wyjaśnił, iż wykonane przyłącze do działki nr [...] ma swój początek w urządzeniach energetycznych posadowionych na jego nieruchomości i przebiega przez działkę [...]. Tymczasem ani on, ani właściciel działki nr [...]tj. Gmina K. nie wyrazili zgody na taki przebieg przyłącza jaki wybudował inwestor. Ponadto skarżący wskazał, iż wydane inwestorowi przez przedsiębiorstwo energetyczne warunki przyłącza są niezgodne z jego umową zawartą z tym przedsiębiorstwem. Załączając do odwołania kserokopię własnej umowy skarżący wskazał, iż w jej § 8 wyraził zgodę na udostępnienie przedsiębiorstwu nieruchomości w celu budowy i rozbudowy sieci elektroenergetycznej, a nie bezpośrednio przyłączy. Wskazał także, iż inwestor naruszył otrzymane warunki przyłączenia zobowiązujące go do niewykorzystywania przyłącza do celów budowlanych, albowiem wykonane przyłącze posłużyło do odbudowy studni na działce stanowiącej pastwisko. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 listopada 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 1 pkt 1a i 29a Prawa budowlanego i wyjaśnił, iż możliwość realizacji przyłączy na dwa sposoby została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane w celu ułatwienia budowy, a wybór ich wykonania albo na podstawie zgłoszenia, albo bez zgłoszenia jest niezbywalnym prawem inwestora. W sprawie przedmiotowego przyłącza nie zachodzi żadna z przesłanek do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, gdyż inwestor dokonał jego budowy na podstawie art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego. Podstawę do rozpoczęcia prac projektowych i budowlano – montażowych stanowiły warunki przyłączenia ( nr [...] z dnia 20.10.2005 r. ) i umowa o przyłączeniu zawarta z przedsiębiorstwem energetycznym ( nr [...] z dnia 25.10.2005 r. ), a zatem nie można uznać, aby przyłącze zostało wykonane samowolnie. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nierozpoznania sprawy związanej z budową ogrodzenia i drogi organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy brak jest jednoznacznego dowodu, z którego wynikałoby, iż działka [...] nie stanowi drogi publicznej, brak jest również jakichkolwiek ustaleń organu I instancji w kwestii budowy ogrodzenia i drogi. Organ odwoławczy stwierdził, iż sprawy te wymagają wyjaśnienia, jednak w odrębnym postępowaniu administracyjnym, nie mającym związku z przedmiotowym postępowaniem dotyczącym budowy przyłącza energetycznego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł W. M. Zdaniem skarżącego organy błędnie zakwalifikowały jego wniosek jako sprawę mającą podstawę prawną w art. 49 b Prawa budowlanego. Jeżeli istniały w sprawie jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania to obowiązkiem organu było zwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Również pomimo jednoznacznego wykazania w sprawie, iż przyłącze energetyczne na całym odcinku poprzedzającym przebieg przez nieruchomość inwestora zostało wykonane bez tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organy nadzoru budowlanego nie podjęły w tym zakresie jakichkolwiek czynności. Organy nie wyjaśniły także czy przewód elektroenergetyczny, za pomocą którego dostarczana jest na rzecz inwestora energia elektryczna, z uwagi na jego przekrój, długość, teren, przez jaki przebiega, ma charakter przyłącza energetycznego, czy też w istocie sieci energetycznej. Tym samym organy nie wyjaśniły zgodnie z art. 7 kpa czy rzeczywiście z technicznego punktu widzenia, zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, ruchu i eksploatacji tych sieci ( Dz. U. z 2005 r., Nr 2, poz. 6 ). Skarżący wskazał, iż jego zgoda wyrażona w § 8 umowy załączonej do odwołania "nie obejmuje żadnych elementów ponad powyższe oświadczenie, a inwestycja dotyka wprost jego nieruchomości i znajdujących się na niej urządzeń elektroenergetycznych, zaś wykonawcą robót na rzecz inwestora był A SA albo co najmniej osoby zatrudnione w tej spółce". Zdaniem skarżącego, zawarte w przepisie art. 29a Prawa budowlanego odesłanie do przepisów prawa energetycznego nie może być rozumiane w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do badania legalności wybudowanego w tym trybie przyłącza. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie skarżącego, istniały podstawy do działań organów nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, organy powołując się na brak swojej właściwości uchyliły się od wykonywania swoich ustawowych zadań i od załatwienia sprawy, czym naruszyły zasadę praworządności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotową decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzające brak podstaw do zastosowania art. 49b ustawy Prawo budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych przez inwestora M. G. polegających na budowie przyłącza elektroenergetycznego do działki [...]. Organ ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane na podstawie tzw. warunków przyłączenia udzielonych inwestorowi przez przedsiębiorstwo energetyczne i zawartej na ich podstawie umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r.,Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) budowa przyłączy m. in. elektroenergetycznych nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 a tej ustawy budowa przyłączy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi – z zastrzeżeniem art. 29a. Przepis art. 29a stanowi: 1. Budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. 2. Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Z powyższych przepisów wynika, że wybór określonej procedury związanej z wykonaniem przyłącza jest uprawnieniem inwestora. Może to uczynić na podstawie zgłoszenia albo też bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności przed organem administracji architektoniczno – budowlanej w trybie przepisów wskazanych w ustępie 2 art. 29 a Prawa budowlanego tj. w przypadku przyłącza elektroenergetycznego w oparciu o przepisy prawa energetycznego. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne ( Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 ze zm. ) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, ruchu i eksploatacji tych sieci ( Dz. U. Nr 2 poz. 6 ) zwane dalej rozporządzeniem, określają szczegółowe warunki przyłączania podmiotów do sieci elektroenergetycznych oraz tryb ich przyłączania. W Rozdziale 2 w/w rozporządzenia uregulowano procedurę przyłączania podmiotów do sieci. Określono, iż przyłączenie podmiotu do sieci następuje na podstawie umowy o przyłączenie i po spełnieniu warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej ( § 3 ). Z dalszych przepisów wskazanego rozporządzenia wynika, iż inwestor ubiegający się o przyłączenie do sieci składa w przedsiębiorstwie energetycznym wniosek według ustalonego przez przepisy wzoru o określenie warunków przyłączenia. Następnie przedsiębiorstwo energetyczne określa tzw. warunki przyłączenia, w których wskazuje m. in. miejsce przyłączenia, rozumiane jako punkt w sieci, w którym przyłącze łączy się z siecią; rodzaj połączenia z siecią instalacji; zakres niezbędnych zmian w sieci związanych z przyłączeniem; miejsce zainstalowania układu pomiarowo – rozliczeniowego; wymagania w zakresie wyposażenia instalacji lub sieci, niezbędnego do współpracy z siecią, do której instalacje lub sieci są przyłączane...itd. ( § 5 - 8). Przedsiębiorstwo energetyczne zawiera następnie na podstawie określonych warunków przyłączenia umowę o przyłączenie, która stanowi podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych i budowlano – montażowych, na zasadach w niej określonych ( § 9 – 10 ). Umowa ta winna zawierać określone w przepisach postanowienia dotyczące m. in. miejsca rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego, zakres robót niezbędnych przy realizacji przyłączenia i inne szczegółowo określone w art. 7 ustawy i § 9 rozporządzenia. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż zakres robót koniecznych do wykonania przyłącza określa przedsiębiorstwo energetyczne. Ono również jest obowiązane do kontroli wykonanych prac według procedur określonych w przepisach prawa energetycznego ( por. § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia ). W przypadku więc budowy przyłącza elektroenergetycznego w oparciu o tzw. warunki przyłączenia określone przez przedsiębiorstwo energetyczne i umowę o przyłączenie realizacja tych robót odbywa się bez ingerencji organów administracji publicznej. Inwestor nie musi wówczas uzyskać zgody organu wyrażonej w przyjęciu zgłoszenia inwestora i braku sprzeciwu. Podstawą wykonywania robót budowlanych jest w takim przypadku umowa zawarta z przedsiębiorstwem energetycznym w oparciu o przepisy prawa energetycznego. Umowa ta ma charakter umowy cywilnej, w której uprawnienia i obowiązki stron kształtowane są przez przepisy prawa energetycznego. W sytuacji gdy umowa o przyłączenie do sieci zawarta między inwestorem a przedsiębiorstwem energetycznym narusza przepisy prawa energetycznego i tym samym narusza uprawnienia osób trzecich w zakresie ich prawa własności to właściwą i jedyną drogą do usunięcia skutków tych naruszeń jest droga procesu cywilnego. O ile więc inwestor i przedsiębiorstwo energetyczne zawartą umową o przyłączenie naruszyły własność skarżącego i właściciela działki nr [...] to podmiotom tym przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń określone w art. 222 § 2 kodeksu cywilnego oraz inne roszczenia odszkodowawcze wynikające z przepisów kodeksu cywilnego o ochronie własności. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do badania czy strony umowy o przyłączenie naruszyły przepisy prawa energetycznego, a w szczególności czy inwestor był legitymowany do zawarcia umowy, posiadał tytuł prawny do nieruchomości i czy przedmiot tej umowy w istocie dotyczył budowy przyłącza czy też innych elementów sieci. Z przepisów prawa energetycznego wynika, że państwo swoje obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej realizuje nie tylko przez własne organy ( np. Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ) ale że część tych obowiązków przekazało przedsiębiorstwom energetycznym wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze. Tym samym to przedsiębiorstwa te są uprawnione do określania zakresu niezbędnych robót budowlanych koniecznych do wykonania przyłącza stanowiącego element sieci, kontroli ich wykonania, ewentualnego wstrzymywania dostaw energii, czy rozwiązania umowy sprzedaży energii. Oczywiście przedsiębiorstwa te są zobowiązane do przestrzegania przepisów prawa. W sytuacji gdy swoim działaniem naruszają uprawnienia osób trzecich osobom tym przysługują konkretne roszczenia wynikające z przepisów prawa cywilnego. O ile więc w niniejszej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z warunkami przyłączenia i umową o przyłączenie do sieci to niezależnie od tego czy roboty te pozostawały w zgodzie z przepisami prawa energetycznego czy nie, nie ma podstaw do działań organów nadzoru budowlanego. Kompetencje organów nadzoru budowlanego zostały określone w art. 83 Prawa budowlanego. W szczególności podlegają im sprawy tzw. samowoli budowlanej. Zgłoszenie skarżącego dotyczyło właśnie samowolnego wykonania ( bez zgłoszenia ) przez sąsiada przyłącza energetycznego. Organ prawidłowo uznał, iż przyłącze nie zostało wykonane samowolnie i prawidłowo załatwił sprawę przez wydanie decyzji o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 49b Prawa budowlanego, który to przepis dotyczy usunięcia skutków samowoli budowlanej. Należy wskazać, iż wydane przez organy decyzje administracyjne w żaden sposób nie załatwiają innych spraw zgłoszonych przez skarżącego organowi nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 25 października 2005 r. Okoliczność ta jednak nie miała żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie kwestii związanej z budową przyłącza energetycznego. Jeżeli organ pierwszej instancji nie załatwił dotychczas innych spraw, o których mowa w piśmie skarżącego, to strona winna rozważyć możliwość skorzystania ze środka zwalczania bezczynności organu przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 37 kpa ). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.