II GSK 276/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1971/06 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę kasacyjną. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Komisja Egzaminacyjna działająca na obszarze Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. ustaliła, że W. G. z części pisemnej egzaminu radcowskiego otrzymał 68,5 punktów i tym samym uzyskał wynik negatywny. Pozytywny wynik egzaminu uzyskuje zdający, który otrzymał co najmniej 80 punktów. Skarżący odwołał się od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości, wnosząc o jej uchylenie w całości i ustalenie, że uzyskał wystarczającą ilość punktów z części pisemnej egzaminu radcowskiego. W piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] (podpisanym przez podsekretarza stanu K.J.), Minister Sprawiedliwości zawiadomił W.G. o nieuwzględnieniu odwołania i wskazał m.in., iż egzamin, którego był uczestnikiem został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego radcowskiego (Dz. U. Nr 258 poz. 2164 ze zm.), z jego przebiegu sporządzono właściwy protokół, a suma ocen wystawiona przez członków Komisji Egzaminacyjnej została ustalona prawidłowo. Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego. W.G. na powyższe pismo Ministra Sprawiedliwości złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 107 k.p.a., przez brak wskazania właściwej podstawy prawnej decyzji, z naruszeniem art. 15 i art. 17 k.p.a., przez uznanie w zaskarżonej decyzji, że Minister Sprawiedliwości wykonuje wyłącznie formalno-prawny nadzór nad wynikami egzaminu oraz art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, przez błędną jego wykładnię, a przez to brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania uczestnika egzaminu radcowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1971/06 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania od wyniku egzaminu radcowskiego, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. G. zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sąd podał, że skarżący pomimo braku stosownych pouczeń skorzystał zarówno z możliwości wniesienia do Ministra odwołania od wyniku egzaminu, jak i zaskarżenia rozstrzygnięcia Ministra do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Ministra, choć nie ma stosownej formy, jest decyzją administracyjną, bowiem posiada treść i wszystkie elementy decyzji wymienione w art. 107 k.p.a. Wydane jest w sprawie indywidualnej i rozstrzyga o uprawnieniach strony, przez organ administracji w ramach jego właściwości (przez Wiceministra Sprawiedliwości w granicach upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Sprawiedliwości, zatem zgodnie z art. 268a k.p.a.), zawiera datę wydania, oznaczenie strony, podanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie sprawy (negatywne rozpatrzenie odwołania) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska, który w zestawieniu z drukiem pisma oraz upoważnieniem pozwala ustalić niewątpliwe pochodzenie pisma od Wiceministra J. działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Pismo to co prawda nie zawiera pouczenia o możliwości jego zaskarżenia, ale w ocenie Sądu nie odbiera mu charakteru decyzji administracyjnej i nie ma istotnego znaczenia wobec faktu, że skarżący bez pouczenia, w terminie i w sposób właściwy wniósł skargę do sądu administracyjnego. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie egzaminacyjne uregulowane ustawą o radcach prawnych jest postępowaniem administracyjnym, zaś zaskarżone pismo Ministra Sprawiedliwości jest decyzją II instancji w rozumieniu k.p.a. i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Zatem wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej zgodnie z wymogami k.p.a. W niniejszym przypadku tą sprawą administracyjną jest ustalenie wyniku egzaminu, zaś ponowne jej zbadanie nie oznacza oczywiście ponownego przeprowadzenia egzaminu, a jedynie kontrolę prawidłowości określonego przez Komisję wyniku egzaminu. Zdaniem Sądu, z ustawy o radcach prawnych nie wynika, że kontrola Ministra, który zgodnie z art. 331 ust. 2 ustawy jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komisji Egzaminacyjnej i zgodnie z art. 369 ust. 2 ustawy rozpoznaje jako organ wyższego stopnia odwołania od wyniku egzaminu stwierdzonego uchwałą Komisji − jest tylko kontrolą pod względem formalnym. Zdaniem Sądu, taka interpretacja prawa jest zupełnie dowolna i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy. Nie jest rzeczą organu kreowanie racjonalnych rozwiązań, jeśli ustawodawca ich nie ustanowił i nie da się ich wywieść z przepisów ustawy. W ustawie o radcach prawnych ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył zakresu kontroli Ministra co do prawidłowości wyniku egzaminu, dlatego też zdaniem Sądu nie można w drodze interpretacji uznać, że zakres ten jest bardzo ograniczony i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania Komisji: sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu, prawidłowości protokołu i podpisów. W ocenie Sądu, skoro Minister ograniczył kontrolę uchwały Komisji do zbadania warunków formalnych jej podjęcia i uchylił się od zbadania prawidłowości wyniku egzaminu, należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zakres działania organu w II instancji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister skontroluje wynik egzaminu, badając, oprócz spełnienia wymogów formalnych, zasadność zarzutów merytorycznych odwołania, a w szczególności zarzutu dotyczącego błędnej oceny pracy z dziedziny prawa podatkowego i treści przepisów Ordynacji podatkowej zastosowanych w sprawie. Minister rozpatrując odwołanie powinien badać kwestie ewentualnych błędów w zastosowaniu prawa popełnionych przez członków Komisji sprawdzających prace i od tego badania nie może się uchylić. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do zmiany punktacji przyjętej przez członków Komisji, bez ustalenia, że dopuścili się oni błędów. Uprawnieniem członków Komisji jest ocena prac egzaminacyjnych, a są oni starannie dobranymi fachowcami i ich ocena sprawdzanych prac jest wiążąca, aż do momentu, kiedy Minister stwierdzi, że popełnili błąd w prawie i na skutek tego − błąd w ocenie. Polemika z liczbą przyznanych punktów, bez zarzutu błędu, co do dokonanej przez członka Komisji oceny prawnej pracy, jest zdaniem Sądu niedopuszczalna, prowadziłaby bowiem do zastąpienia punktacji Komisji punktacją Ministra, a takie działanie nie znajduje uzasadnienia w ustawie, bowiem do oceny egzaminu powołana jest Komisja. Minister Sprawiedliwości wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1) art. 369 ust. 2, art. 369 ust. 1, art. 365 ust. 1, art. 365 ust. 2, art. 335 ust. 1, art. 335 ust. 2, art. 331 ust. 1, art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 369 ust. 2 ustawy, w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie. Z ustawy o radcach prawnych wynika, że zdającemu przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu. W przypadku części pisemnej egzaminu, odwołanie przysługuje zdającemu od sumy ocen wystawionych przez członków komisji za poszczególne tematy, a w przypadku zdających, którzy otrzymali pozytywną ocenę z części pisemnej egzaminu i przystąpili do części ustnej egzaminu, odwołanie przysługuje od sumy ocen − punktów, uzyskanych za część pisemną i ustną. Z wykładni art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, dokonywanej w powiązaniu z przepisami dotyczącymi ustalenia wyniku egzaminu przez Komisję, a także sposobu oceniania kandydata, w ocenie organu należało uznać, że zakres odwołania dotyczącego wyniku egzaminu ogranicza się przede wszystkim do kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu. Na prawidłowość ustalenia wyniku egzaminu składają się dwa elementy: ustalenie sumy uzyskanych ocen − punktów oraz prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia wyników (w tym między innymi sposób powołania komisji, jej skład, postępowanie). Celem tej kontroli jest sprawdzenie przez organ rozpatrujący odwołanie, czy zostały spełnione wszystkie wymogi, wynikające z przepisów ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego radcowskiego, dotyczące ustalenia wyniku egzaminu, powołania członków komisji, trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu radcowskiego, w tym m.in. składu i sposobu działania komisji oraz sporządzenia protokołu z przebiegu egzaminu i podpisania go przez członków komisji i uczestniczących w egzaminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości podkreślił, że nie może dokonać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych, ponieważ oznaczałoby to w praktyce ponowne przeprowadzenie egzaminu. Dlatego też organ nie podzielił twierdzenia Sądu I instancji, że Minister Sprawiedliwości, jako organ nadrzędny nad Komisją Egzaminacyjną i rozpatrujący odwołania od jej uchwał ma uprawnienie do merytorycznej kontroli wyników egzaminu. Minister, jako organ odwoławczy nie bada bowiem wyników egzaminu lecz sposób ich ustalenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Minister nie ma uprawnień do tego, aby samodzielnie oceniać pracę kandydata, skoro praca ta podlegała wcześniej ocenie organu kolegialnego, tj. Komisji Egzaminacyjnej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, określona ilość członków Komisji ma właśnie gwarantować rzetelność i prawidłowość jego merytorycznej oceny. Komisja egzaminacyjna, dokonując oceny egzaminu, korzysta w tym zakresie z uznania administracyjnego. I tak długo, jak mieści się ono w granicach przyznanych przez ustawę (przyjętych kryterium oceny), nie może podlegać ocenie i podważeniu przez organ odwoławczy. Minister Sprawiedliwości może badać jedynie, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. W taki właśnie sposób należy traktować stwierdzenie Ministra Sprawiedliwości zawarte w spornym rozstrzygnięciu, że przeprowadził "formalną" kontrolę prawidłowości uchwały. W uzasadnieniu kasator podkreślił również, że z dniem 31 grudnia 2006 r. art. 369 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przestał obowiązywać (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06), ponieważ przepis ten był niezgodny z art. 17 Konstytucji RP, ponieważ pozbawiał samorząd wpływu na tryb odwołań od wyników egzaminu radcowskiego. Kasator podał, że w świetle orzecznictwa TK uznanie, że Minister miałby samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny pracy kandydata narusza Konstytucję, a także ustawę o radcach prawnych, przewidujące bezpośredni wpływ organów samorządu radców prawnych na całokształt postępowania egzaminacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budziło wątpliwości, iż przeprowadzenie egzaminu radcowskiego (postępowania konkursowego) jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości musi być poprzedzone ponownym zbadaniem sprawy administracyjnej, zgodnie z wymogami k.p.a. Przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o racach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w rozdziale 10 k.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stąd też Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nie może ograniczyć zakresu kontroli tej uchwały tylko do warunków formalnych działania Komisji, w tym sprawdzenia prawidłowości liczenia punktów, składu Komisji, przebiegu egzaminu oraz prawidłowości protokołu i podpisów. W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zasadnie podnosi, iż jako organ nadrzędny nad Komisją Egzaminacyjną nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia egzaminu. Nie oznacza to jednak, iż nie posiada uprawnienia do merytorycznej kontroli wyników egzaminu. Ta merytoryczna kontrola może również polegać na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny samego pytania uzależniona jest przecież ocena odpowiedzi. Jeżeli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej, iż Komisja Egzaminacyjna dokonując oceny egzaminu korzysta w tym zakresie z uznania administracyjnego, to stwierdzić należy, iż taka uznaniowość nie oznacza dowolności decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też także w sytuacji, gdy Komisja Egzaminacyjna wydaje ocenę (ustala wynik egzaminu) w granicach tzw. uznania administracyjnego, rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.