II SA/Sz 47/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy u c h y l a zaskarżoną decyzję Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. i E. C. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: budowa budynku jednorodzinnego z wbudowanym garażem i przyłączami, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Określając ustalenia dotycząca obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, organ pierwszej instancji podał, że dojazd i dojście od drogi gminnej (ul. [...]) przez działki nr [...] i [...], będące we władaniu inwestora. Pismem z dnia [...] r. A. B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów Rozporządzenia nr 4/2005 Wojewody [...] z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, gdyż obiekt budowlany został zlokalizowany w pasie technicznym brzegu w odległości mniejszej od 100 m od tego brzegu. W kolejnych pismach wnioskodawca zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Nadto w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami również są Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] oraz W. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 157 § 2 K.p.a., zawiadomiło o wszczęciu, na wniosek A. B., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 59 – art. 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważność wyżej opisanej decyzji Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy [...] wyczerpał ustawowy tryb postępowania wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed wydaniem decyzji sporządzona została przez architekta analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji. Organ dokonał też niezbędnych uzgodnień, w tym z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...]. Dalej Kolegium podało, że ze sporządzonej analizy wynika, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie 5 warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Na tej postawie Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy [...] nie narusza przepisów prawa materialnego. Kolegium przyznało, że rzeczona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, jednak okoliczność ta stanowi wadę procesową, która może być usunięta w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Pismem z dnia [...] r. A. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. W uzasadnienia wniosku zarzucił Kolegium, że ograniczyło się wyłącznie do badania poprawności działania organu, który wydał decyzję. Tymczasem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie wstępne organu. Decyzja Wójta Gminy [...] w sposób ewidentny narusza prawo materialne, a to § 3 ust. 1 pkt 5, 8 i 9 Rozporządzenia nr 4/2005 Wojewody [...] z dnia [...] r. i bez znaczenia jest, czy naruszenia prawa dokonał organ wydający decyzję, czy też organ opiniujący, jaki był Wojewoda [...]. Nadto zarzucił Kolegium, że: • Bezpodstawnie powołało się na dokonane uzgodnienie dokonane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] zezwalające na lokalizację planowanego obiektu w pasie technicznym biegnącym w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu, skoro zgodnie z § 3 Rozporządzenia Wojewody [...] nadzór nad obszarami chronionymi sprawuje Wojewódzki Konserwator Przyrody. • Mylnie przyjęło, iż działka nr [...] stanowi część drogi wewnętrznej dojazdowej umożliwiającej komunikację z drogą publiczną. Na dzień złożenia wniosku działka nr [...] i [...] nie miały dostępu do drogi publicznej. • Pominęło wskazane naruszenie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 – 64 ust. 1 w związku z art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717ze zm.), i art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Kolegium, tak jak w decyzji poprzedniej, uznało, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 §1 K.p.a., w tym rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że w decyzji z dnia [...] r. przywołało dokonane przez organ pierwszej instancji uzgodnienie nie tylko z Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...], jako organem zarządzającym obszarami morskimi, w tym pasem wybrzeża, ale i z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, jako właściwym organem ochrony przyrody. Wskazało również, że z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że istnieje komunikacja między działką objętą wnioskiem, a drogą publiczną, z której zainteresowany sam korzystał. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania o naruszeniu przepisów § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy, bowiem ww. przepisy dopuszczają wyznaczenie innych parametrów niż to wynika z ich kontynuacji rozpatrywanym obszarze. Za niezasadny również uznało zarzut naruszenia Rozporządzenia nr 4/2005 Wojewody [...], na podstawie którego wydane zostało postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Kolegium podkreśliło, że nie posiada kompetencji do badania zgodności z prawem tego postanowienia. Organem właściwym w tym przypadku jest Minister Środowiska. A. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzył wszystkie zarzuty i argumenty przytoczone wcześniej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 78 § 1 K.p.a., bowiem Kolegium, mimo złożonego wniosku, nie powołało biegłego w sprawie. Nadto naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż Kolegium posiadając wiedzę, iż postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody badane jest przez Ministra Środowiska, nie zawiesiło postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy przy rozpatrywaniu sprawy organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia prawa. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie warunków zabudowy, na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad i trybu wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło należycie istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyło przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy oparł się na przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych pięciu warunków. Wymieniony w pkt 2 warunek brzmi: "teren ma dostęp do drogi publicznej". Natomiast przez dostęp do drogi publicznej rozumie się, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 14 ww. ustawy – bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie spełnienie tego warunku nie zostało precyzyjnie wyjaśnione. Z samej decyzji organu pierwszej instancji oraz załącznika do niej wynika tylko, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadają dostęp do ul. [...] poprzez działkę nr [...]. W aktach brak jest natomiast jakiekolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że na działce nr [...] ustanowiono odpowiednią służebność. Sam fakt korzystania z cudzej nieruchomości nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że istniej dostęp do drogi publicznej. Powyższe oznacza, iż decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. ustalono warunki zabudowy dla terenu, który nie posiada dostępu do drogi publicznej. To z kolei oznacza, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do takiego naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Odnośnie pozostałych podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa, to Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że nie stanowiły one podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że w sprawie zachodziła potrzeba powołania biegłego, bowiem ocena przestrzegania przepisów prawa należy do kompetencji organów orzekających. Nadto w sprawie nie zaszły podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż legalność postanowienia opiniującego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, której uzgodnienie to dotyczy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w rozstrzygnięciu.