VII SA/Wa 161/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg i Gminy Miejskiej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] – Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006r. w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości istniejącej płyty [...] w [...], w pasie od strony północnej [...], równoległym do linii AB, na długości około 78 m i szerokości około 22 m, bezpośrednio przylegający do budynku [...] oraz w pasie od strony wschodniej [...], na długości około 40 m i szerokości około 25 m, bezpośrednio przylegający do ściany wschodniej [...], tzn. w obszarze wykonanego wykopu dla badań archeologicznych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że weryfikowana decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, który to przepis znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do obiektu budowlanego lub jego części w związku z występującymi w nim określonymi nieprawidłowościami powstałymi w toku jego użytkowania. Natomiast decyzja ta kończąca postępowanie w sprawie stanu technicznego części płyty [...] w [...], będącej budowlą w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, rozstrzyga w rzeczywistości o robotach zabezpieczających związanych z nieprawidłowościami, które pojawiły się z realizowanymi robotami budowlanymi i archeologicznymi na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2004 r. W związku z tym wydanie decyzji w niniejszej sprawie w odniesieniu do robót budowlanych i archeologicznych wykonywanych w sposób powodujący zagrożenie na podstawie art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego w celu usunięcia nieprawidłowości w obrębie płyty [...] w [...] w ocenie organu I instancji stanowi rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto weryfikowana decyzja dotknięta jest również wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Adresat określonego w niej obowiązku nie mieści się bowiem w katalogu podmiotów wskazanych w art. 61 prawa budowlanego. Zgodnie z przepisami prawa lokalnego zarządzającym [...] jest Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych na podstawie odrębnego pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...]. Natomiast adresatem weryfikowanej decyzji jest Zarząd Dróg i Komunikacji w [...], który nie jest ani właścicielem ani zarządcą płyty [...] Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu również stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia art. 66 prawa budowlanego – brak było podstaw do jego zastosowania, a także decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, co wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zarząd Dróg i Gmina Miejska [...] reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane – poprzez jego niewłaściwą interpretację błędne zastosowanie; - art. 156 ust 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Grodzki została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r.; - art. 156 ust 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2006 r. została skierowana do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w sprawie; - art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; - art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia. W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie – podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym /nieważnościowym/, które rządzi się swoimi prawami. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Aby wyeliminować decyzję z obrotu prawnego musi zaistnieć przesłanka nieważnościowa enumeratywnie wymieniona w art. 156 § 1 kpa. Zarzut rażącego naruszenia prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. (zob. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa – dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Decyzję dotyczącą nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wydano w dniu [...] lutego 2006 r., czyli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą to decyzję o pozwoleniu na użytkowanie płyty [...] w [...] wydano dopiero w dniu [...] maja 2006 r. Zdaniem Sądu doszło do rażącego naruszenia art. 66 prawa budowlanego, który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania. Organ nie mógł bowiem wydać nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie tego przepisu w sytuacji, gdy inwestycja jest w stanie przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. Sąd podziela więc w pełni pogląd wyrażony przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Zgodnie z przepisem art. 66 prawa budowlanego "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo /.../ – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". Zatem przepis ten można stosować jedynie do usunięcia nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego, a nie w trakcie prowadzonych prac /robót/ budowlanych. Zgodzić się więc należy z organem odwoławczym, iż ewentualne nieprawidłowości powstałe w trakcie budowy powinny być likwidowane w oparciu o przepisy rozdziału V prawa budowlanego "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", m.in. art. 50 lub art. 51. Kontrolowaną decyzję skierowano również do niewłaściwego podmiotu /osoby nie będącej stroną w sprawie/ co wypełnia kolejną pozytywną przesłankę z art. 156 § 1 kpa /pkt 4/ do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Adresat określonego w niej obowiązku nie mieści się bowiem w katalogu podmiotów wskazanych w art. 61 prawa budowlanego, którym wymienia jedynie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] "Zarządzającym [...] jest Dyrektor Wydziału Spraw Administracyjnych na podstawie odrębnego pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...]" zaś Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] jest jedynie jednostką współpracującą z Zarządzającym. Nie można zatem zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia prawa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego czy oględne i zbyt skrótowe uzasadnienie swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ skargę jako bezzasadną należało oddalić.