II OSK 600/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. D., Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 457/05 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 457/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie klasyfikacji gruntów w trybie wznowionego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. D., działającego w imieniu własnym i Komitetu Budowy Osiedla "N", E. K. i R. F., odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r., Nr [...]. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia 26 listopada 1998 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 26 sierpnia 1963 r., znak: [...] zatwierdzającego klasyfikację gruntów położonych we wsi M., gm. N., w części dotyczącej gruntów obejmujących osiedle "N." m.in. na działkach oznaczonych numerami 1075, 1076, 1077, 1079, 1080, 1081 i 1082 należących do E. K., działki nr 1021 należącej do R. F., działki nr 324 należącej do E. D. oraz innych działek na terenie osiedla "N". W ocenie wnioskodawców wzmiankowana decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r. została wydana w oparciu o fałszywą opinię z dnia 29 września 1998 r., sporządzoną przez C. K. – rzeczoznawcę z zakresu postępowania geodezyjno-prawnego Stowarzyszenia Geodetów Polskich, co odpowiada przesłance wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo skarżący zarzucili, że nie brali udziału w sporządzaniu opinii przez biegłego C. K., co z kolei wyczerpuję przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 19 października 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wznowił postępowanie administracyjne w opisanej sprawie. Odnosząc się do wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że Prokuratura Rejonowa W. przeprowadziła postępowanie, które bezspornie wykazało, że zarzut wnioskodawców o sfałszowaniu dowodów w sprawie administracyjnej jest bezpodstawny. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 stycznia 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 listopada 2004 r. Organ podniósł, że jego decyzja ostateczna z dnia 10 marca 1999 r. odmawiająca stwierdzenie nieważności została skontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 października 1999r., sygn. akt II SA 821-822/99 oddalił skargę na tę decyzję uznając, że organy administracji w przedmiotowej sprawie działały zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W ocenie organu prowadzone z wniosku skarżących postępowanie nadzwyczajne potwierdziło brak podstaw do uchylenia powyższej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że w związku ze sprawą klasyfikacji gruntów położonych we wsi M., gm. N., w części dotyczącej określonych gruntów obejmujących osiedle "N", zapadły cztery wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1876/93, z dnia 22 października 1997 r., sygn. akt II SA 1407/96, z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 821-822/99 i z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01. W sprawie jest bezsporne, że tereny z których w wyniku zatwierdzonego planu parcelacji wydzielono działki budowlane osiedla "N" wsi M. w latach 1962-1963, nie były w większości zabudowane. Tereny te były lasem w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków państwowych (Dz.U. Nr 29, poz. 166). Las rósł na gruntach przeznaczonych pod osiedle "N", a zatem grunty pod tym lasem, stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97), podlegały klasyfikacji gleboznawczej. Klasyfikacja gruntów została przeprowadzona w latach 1962-1963 i w ocenie Sądu I instancji była zgodna z przepisami tego rozporządzenia. Orzeczenie w tej kwestii stało się prawomocne i w myśl § 9 powołanego rozporządzenia stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym brak było zdaniem Sądu podstaw do stwierdzenia, że powyższe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że z twierdzeń skarżących dotyczących treści powołanych wyżej, wydanych w sprawie wyroków NSA wynika, że strony nie zrozumiały treści i wzajemnych relacji pomiędzy wyrokiem NSA z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 821-822/99 i poprzednich wyroków NSA wydanych w sprawie, a wyrokiem z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3544/01. Pierwszy z wymienionych wyroków orzekał o merytorycznych aspektach sprawy, podsumowując ustalenia poprzedzających go orzeczeń NSA, a ostatni z wymienionych dotyczył kwestii proceduralnych i to w odniesieniu do sprawy o charakterze wpadkowej, incydentalnej. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń skarżących, iż wyrok z dnia 11 czerwca 2003 r. "wzruszył" wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. – i że w związku z tym - meritum sprawy określał jakoby wyrok NSA z dnia 22 października 1997 r., sygn. akt II SA 1407/96. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 821-822/99. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd stwierdził, że podnoszony przez skarżącego zarzut uzasadniający wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem wymagane jest, aby zarzucane sfałszowanie dowodu było stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a jednocześnie brak jest przesłanek do zastosowania wyjątkowego założenia, przyjmującego oczywistość fałszerstwa dowodu i jednocześnie, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Kwestionowana przez skarżącego opinia C. K. z dnia 20 września 1998 r. dotyczyła przede wszystkim granic obszaru objętego planem miejscowym BOS 135 z 1949 r. w aspekcie granic osiedla "N" i poświęcona była rozważaniom, czy działki nr 324 i 330, należące do skarżącego, były położone na terenach przeznaczonych w powołanym planie pod gospodarkę leśną. Wykonana na zlecenie Prokuratury opinia rzeczoznawcy L. C. zweryfikowała metodę zastosowaną przy sporządzaniu opinii przez C. K. i zakończyła się konkluzją, iż w kontrolowanej opinii prawidłowo został zidentyfikowany obszar całego planu miejscowego nr 135 BOS i prawidłowo określono położenie działki nr 324 w obszarze ujętym w tym planie jako terenu przeznaczonego pod gospodarkę leśną. Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę toczyło się na wniosek stron i przy ich udziale. Przed rozstrzygnięciem sprawy zawiadomiono strony o terminie i miejscu zapoznania się z dokumentami oraz zapewniono im możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Strony nie skorzystały z przysługujących im uprawnień procesowych, co wyłącza możliwość skutecznego podniesienia zarzutu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli E. D. i Z. R. Oparte one zostały na tych samych podstawach kasacyjnych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W skargach kasacyjnych zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odrzucenie wskazań wyroków: II SA 1876/93 z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1407/96 z dnia 22 października 1997 r. oraz II SA 3544/01 z dnia 11 czerwca 2003 r., a oparcie rozważań na ustaleniach wyroku NSA z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA 821-822/99, zdezawuowanego zeznaniem rzeczoznawcy C. K. do protokołu prokuratorskiego z dnia 22 marca 2001 r. sporządzonego w sprawie o sygn. akt [...]. Protokół ów wraz z załączoną do niego mapką zostały przedstawione przy wniosku o wznowienie postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 79 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania przez C. K. błędnej opinii, w istocie fałszywej dla terenu osiedla "N". Z kolei przy sporządzaniu opinii przez L. C. doszło do naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. i art. 318 Kodeksu postępowania karnego. Zdaniem skarżących L. C. zataił fakt, że w części osiedla obejmującego obszar przeznaczony pod gospodarkę leśną, plan BOS 135 z 1949 r. nie został zrealizowany w trybie art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), a zatem przeważająca część Osiedla wyłączona z planu, w tym dwa tylne rzędy działek oznaczone na mapie kolorem zielonym, zachowały stan prawny jako tereny osiedlowe, wobec czego wykonana 1963 r. klasyfikacja i wydane na jej podstawie orzeczenie zapadły z naruszeniem § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia o klasyfikacji gruntów, co prowadzi do ich nieważności z mocy prawa. W konkluzji stwierdzono, że opinia C. K., aczkolwiek w sposób niezamierzony, to była jednak błędna i nie odnosiła się do terenu Osiedla "N", co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd I instancji pominął też istotny akt prawny – plan parcelacyjny z 7 lipca 1934 r. dotyczący wzmiankowanego obszaru i ustalający, że działki Z. R. mają charakter działek budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiera wymogi, którym winna odpowiadać skarga kasacyjna. Zatem powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a także spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla niej. Tak więc powinna zawierać ona oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej – wynikające z treści art. 183 § 1 P.p.s.a – wymaga prawidłowego określenia ich w swej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego - uchybił sąd, a także określenia jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia podniesionych zarzutów. W razie zaś zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja niespełniająca ww. wymogów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Złożone w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie w pełni odpowiadają tym wymaganiom. Odnosząc się do zawartych w nich zarzutów, które z uwagi na sporządzenie skarg przez tego samego autora – są identyczne, należy stwierdzić, co następuje. 1. Wprawdzie jako podstawę wniesionych skarg kasacyjnych powołano naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, jednakże tak w petitum skargi jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, któremu Sąd I instancji uchybił. Zarzucając sądowi naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazali art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten został, zdaniem wnoszącego skargi, naruszony ponieważ Sąd nie uwzględnił zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1997 r. (sygn. II SA 1407/96 oraz wyroku tego Sądu z dnia 11 czerwca 2003 r. (sygn. akt II SA 3544/01) – wskazań. Zauważyć przede wszystkim należy, że kontroli Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia wydania w trybie wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Odmawiając uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 10 marca 1999 r. prowadzący wznowione postępowanie organ uznał, iż nie została spełniona podana we wniosku o wznowienie przesłanka określona w pkt 1 § 1 ust. 145 K.p.a. dotycząca sfałszowania dowodów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. Zatem w niniejszej sprawie kontrola Sądu I instancji ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w aspekcie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Powołane wyżej wyroki dotyczyły zupełnie innych kwestii w tym wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2003 r. wyłącznie procesowych. Rozstrzygnięcia zawarte w tych wyrokach nie mogły więc być w żaden sposób wiążące tak dla Sądu jak i organów, które w niniejszej sprawie orzekały. Nie sposób w tej sytuacji przyjąć, iż cyt. wyżej przepis dotyczący związania stron, organów i sądów prawomocnymi orzeczeniami Sądu administracyjnego, został w niniejszej sprawie naruszony. 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego przez Sąd. Badanie przez ten Sąd stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez organy może mieć jedynie charakter pośredni w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie odpowiednich przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie, mimo naruszenie przez organy przepisów – zarzutów zawartych w skardze na kwestionowane decyzje. W niniejszej sprawie przepisy takie w skargach kasacyjnych nie zostały wskazane. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy (badanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej) kwestia ewentualnego naruszenia przez organy ww. przepisu jest bez znaczenia. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając wskazane w skargach kasacyjnych zarzuty za nieuzasadnione, na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.