II SAB/Wr 15/06

Sygnatura akt: II SAB/Wr 15/06 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 11 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) WSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wniosku W. S. z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] i [...] obręb J. – L. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., do wydania w terminie 30 dni od otrzymania wyroku z uzasadnieniem, aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem W. S. z dnia 28 kwietnia 2003 r. dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego, położonego na dz. nr ew. [...] i [...] obręb J. – L.; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego 200 zł kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W dniu 15 grudnia 2004 r. J. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., po decyzji ostatecznej D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 lutego 2004 r. nr [...]. We wnioskach skarga zmierza do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania decyzji w tej sprawie. Uzasadniając skarżący podniósł, że w dniu 10 września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję nr [...], od której w przepisanym terminie skarżący wniósł odwołanie. Na skutek odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. złożonego przez skarżącego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją ostateczną z dnia 9 lutego 2004 r. (nr [...]), uchylił zakwestionowane rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W treści uzasadnienia organ odwoławczy zawarł przesłanki podjętego rozstrzygnięcia oraz wskazał w jakim zakresie należy poprowadzić sprawę, aby zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie w rozpoznawanym przypadku. Zdaniem strony skarga jest uzasadniona, ponieważ pomimo ustawowego terminu określonego w art. 35 kpa, do dnia wniesienia skargi J. K. nie otrzymał decyzji pochodzącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w rozpoznawanej sprawie. Skarżący dodaje, że przed wniesieniem skargi zwrócił się z zażaleniem na bezczynność do organu administracji wyższego stopnia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., jako organ nadrzędny, wydał w dniu 19 listopada 2004 r. postanowienie, w którym oddalił zażalenie jako bezzasadne. Zdaniem skarżącego nie wydanie decyzji w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi brak poszanowania prawa przez organy administracji państwowej i ewidentnie narusza wskazane przez skarżącego przepisy KPA. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia 9 lutego 2004 r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Nr [...] z dnia 10 września 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającą pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] i [...], obręb J.-L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej wskazał, że postępowanie toczy się od 1996 r. Wielokrotnie były przeprowadzane kontrole, a inwestor zobligowany był do dostarczenia wymaganej dokumentacji, które to obowiązki wypełnił. Konsekwencją decyzji Nr [...] było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i wydanie decyzji Nr [...] z dnia 12 marca 2004 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego. J. K. wystosował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tej decyzji. Akta sprawy wraz z odpowiedzią na pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2004 r. zostały przesłane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 21 maja 2004 r. W wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania została wydana decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 12 marca 2004 r. a następnie postanowienie, odmawiające uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji Nr [...] z dnia 14 lipca 2004 r. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2004 r. (Nr [...]), odwołał się J. K. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w decyzji z dnia 29 września 2004 r. ([...]), uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu podnosząc, iż nie można wskazać na interes prawny, upoważniający J. K. do zakwestionowania pozwolenia na użytkowanie, tym bardziej, iż dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje wyłącznie na relację inwestor- organ. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzedni wyrok, wydany w tej sprawie i przekazał ją do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W motywach swego rozstrzygnięcia sąd ten wskazał, między innymi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., tak jak twierdzi skarżący, w dniu orzekania przez Sąd, prawdopodobnie pozostawał w bezczynności, gdyż po decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 9 lutego 2004 r., w terminie określonym w art. 35 k.p.a., miał obowiązek wydać nową decyzję w tym postępowaniu, ewentualnie je umorzyć. Nie zmienia tego stanowiska fakt, że w dniu 12 marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję Nr [...], gdyż została ona wydana na skutek wszczętego w dniu 24 lutego 2004 r. postępowania administracyjnego. Z nadesłanych akt sprawy nie wynika natomiast, co się dzieje z postępowaniem administracyjnym, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję [...] z dnia 10 września 2003 r., od której J. K. złożył odwołanie, w wyniku którego została wydana decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 9 lutego 2004 r. Sąd zwraca uwagę na fakt, że kontynuacją tego postępowania nie może być postępowanie, w którym wydano decyzję Nr [...] z dnia 12 marca 2004 r., skoro jak wynika z jej treści, zostało ono wszczęte w dniu 24 lutego 2004 r. Brak w aktach sprawy decyzji P.I.N.B. Nr [...] z dnia 10 września 2003 r. uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy decyzja P.I.N.B. Nr [...] z 12 marca 2004 r. została wydana w tej samej sprawie, co ta pierwsza. Fakt, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 lutego 2004 r. na skutek złożenia przez W. S. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego, w części dotyczącej parteru budynku, przed zakończeniem wszystkich robót wskazywałby na to, że jest to, inne, nowe postępowanie. Każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone zgodnie z przepisami. Nie wszczyna się i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. NSA wskazał, że kwestię tę powinien wyjaśnić dokładnie Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, gdyż tego wymaga wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Dalej NSA przypomniał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zachowanie organu mające znamiona bezczynności uprawnia strony, po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (co nie dotyczy organów naczelnych i centralnych), do wniesienia skargi na bezczynność organu, do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność (jak pisze w uzasadnieniu NSA) nie jest nigdy skargą na konkretny akt administracyjny (decyzja, postanowienie), co jednoznacznie określa zakres kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej ppsa.). Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wobec powyższego do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, np. dla organu pierwszej instancji w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dla organu odwoławczego w ciągu miesiąca - art. 35 § 3 kpa. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stanowi skargę na brak wydania decyzji w sprawie wszczętej wnioskiem W. S. z dnia 28 kwietnia 2003 r. o pozwolenie na częściowe użytkowanie pawilonu użytkowego, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] i [...] obręb J. – L. Jak wynika z akt administracyjnych, którymi dysponował WSA rozpoznając sprawę ponownie, a w szczególności dołączonej na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. decyzji PINB w O., decyzją tą, uchyloną następnie w postępowaniu instancyjnym przez WINB we W. organ nadzoru budowlanego chciał załatwić sprawę pozwolenia na częściowe użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 28 kwietnia 2003 r. Dołączone do akt sądowych akta administracyjne wskazują także, iż decyzja ta została następnie uchylona decyzją DWINB we W. W aktach, którymi dysponuje sąd nie ma kolejnego orzeczenia, które kończyłoby sprawę z wniosku z 28 kwietnia 2003 r. choćby w pierwszej instancji. Okoliczność ta potwierdza tezę zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA, iż na dzień orzekania (również obecnie przez WSA we Wrocławiu) organ nie zakończył sprawy wszczętej wnioskiem z 2003 r. NSA przesądził bowiem, iż decyzja PINB w O. z dnia 12 marca 2004 r. (nr [...]) udzielająca pozwolenia na użytkowanie parteru pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego przy ul. B. w J.-L., wydana na skutek kolejnego wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004 r. (na co wskazuje w osnowie decyzji sam organ) nie może zostać uznana za decyzję załatwiającą w pierwszej instancji sprawę wszczętą poprzednim wnioskiem (z dnia 28 kwietnia 2003 r.). Załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej, negatywnej lub umarzającej postępowanie, jeśli z jakiejś przyczyny postępowanie stało się ono bezprzedmiotowe (np. sprawa została załatwiona w innym postępowaniu), gdyż wszczęte postępowanie na podstawie uprzednio powołanych już przepisów art. 104 § 1 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy. Spełniona została więc przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W konsekwencji, uznając zasadność skargi orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 149 uppsa. Na marginesie dotychczasowych rozważań można jeszcze dodać, że nie może być uwzględniony wniosek skarżącego zmierzający do uchylenia szeregu decyzji zapadłych w sprawie, bowiem (na co także trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu) kognicja sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność jest ściśle sprecyzowana treścią przywołanego uprzednio art. 149 uppsa i w efekcie uwzględnienia skargi na bezczynność organu sąd jest uprawniony wyłącznie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast jeśli chodzi o koszty postępowania, to żądanie zgłoszone przez skarżącego w spisie kosztów sąd uznał za wygórowane. Zgodnie z treścią art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponieważ skarżący zgłosił w spisie koszty dojazdów na rozprawę i utracone w dniach rozpraw zarobki, sąd uznał, że koszty te nie mogą być zaliczone do niezbędnych, o jakich mówi przepis. Obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa (o czym strona była poinformowana w zawiadomieniu o rozprawie), rozprawa została odroczona raz na wniosek skarżącego, zatem wszelkie koszty z tymi obecnościami związane nie zostały zasądzone, bowiem nie mogą być zaliczone do kosztów niezbędnych. Reasumując, na zasadzie przywołanych wcześniej przepisów należało orzec jak na wstępie.