II SA/Kr 1400/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] ., znak: [...], wydaną na podstawie art. 150 §1 i art.151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Burmistrz D. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy D. z [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pieczarkarni na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał, że w dniu [...] 2003 r. wpłynął wniosek G. i J. K. z dnia [...] 2003 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy D., znak: [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę pieczarkami na działkach nr [...] [...], położonych przy ul. [...] w D. Wnioskujący o wznowienie podali, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego została wydana, w ich ocenie, z naruszeniem praw strony. Podnieśli, że jako właściciele działki sąsiedniej do działki nr [...], która służy z dojazd, bez swojej winy nie byli stroną postępowania zakończonego wzmiankowaną ostateczną decyzją. Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. znak [...] wnioskodawcy zostali wezwani do sprecyzowania wniosku o podanie przesłanki wznowienia, o których jest mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., stanowiącej podstawę ich żądania. Mimo wezwania wnioskodawcy nie uzupełnili wniosku o wznowienie w zakresie żądanym przez organ administracji, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Postanowienie z [...] 2003 r. zostało jednak przez organ odwoławczy uchylone, a sprawę przekazano organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz ponownie więc wezwał wnioskujących o sprecyzowanie wniosku o wznowienie postępowania poprzez podanie przesłanki wznowienia, na której opierają swoje żądanie. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskujący powołali się tym razem na przesłankę , iż istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne okazały się fałszywe. Brak jednolitości w precyzowaniu podstaw do wznowienia postępowania spowodował, wydanie przez Burmistrza decyzji o odmowie wznowienia postępowania, która to następnie została uchylona w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w uzasadnieniu swojego kasacyjnego rozstrzygnięcia wskazało, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stopnia podstawowego winien wezwać wnioskujących o wznowienie postępowania o udowodnienie zachowania miesięcznego terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania, o którym mowa jest w art. 148 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...] Burmistrz D. wezwał wnioskujących do udowodnienia zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie. W odpowiedzi na to z kolei wezwanie G. i J. K. nadesłali pisma, w tym z [...] 2004 r. , wskazując, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedzieli się w chwili, kiedy w dniu [...] 2003 r. otrzymali w SKO w T. dokumenty związane z wydaną ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem jednakże z dnia [...] 2004 r., znak [...] Burmistrz pozostawił wniosek G. i J. K. o wznowienie postępowania bez rozpoznania, uznając, że wnioskodawcy nie udowodnili zachowania miesięcznego terminuj do wniesienia podania o wznowienie. W wyniku uwzględnienia zażalenia także i to postanowienie uległo uchyleniu, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że wnioskodawcy podali okoliczności świadczące o zachowaniu przez nich miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wobec powyższego, ponownie oceniając kwestie formalne Burmistrz uznał, że we wniosku o wznowienie wnioskodawcy podali podstawę do wznowienia - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i wykazali zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia wniosku, licząc od dnia w którym dowiedzieli się o decyzji będącej przedmiotem wznowienia do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co dało podstawę do wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] 2004 r., znak: [...]. W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania Burmistrz stwierdził, że analizując całokształt akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją, G. i J. K. nie mogli być stronami postępowania zakończonego tą decyzją. Nieruchomość stanowiąca ich własność przy ulicy [...] - działka nr [...] - nie graniczyła (i nadal nie graniczy) z nieruchomością inwestora zamierzenia, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Działki inwestycji: nr [...], [...], [...] oddziela od działki wnioskodawców droga publiczna - ul. [...] oraz działka nr [...] (z istniejącym budynkiem pieczarkami) i nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym inwestora. Przesądza to, zdaniem Burmistrza, że po stronie G. i J. K. nie występuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Burmistrz podniósł, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny, a zatem i przymiot strony w omawianej kategorii spraw, może mieć właściciel nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. (vide: uchwała NSA (5) z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95 - ONSA 1995 r., Nr 4, poz 154 oraz uchwała NSA (5) z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95 - ONSA 1996 r. nr 2 poz. 54). Dlatego też, zdaniem Burmistrza, we wskazanym wyżej stanie faktycznym i prawnym sprawy, brak jest podstaw do uchylenia wymienionej na wstępie decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy D. z dnia [...] znak [...] o czym orzeczono w sentencji decyzji. Odwołanie do tej decyzji złożyli G. i J. K. Powtórzyli w nim, że jako bez własnej winy nie brali udziału postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę pieczarkami na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w D. Załączyli 4 fotografie obrazujące, iż dojazd pojazdów do pieczarkarni odbywa się faktycznie poprzez działkę nr [...] graniczącą z ich nieruchomością, co w ocenie wnioskodawców przesądza o tym, iż winien przysługiwać Im przymiot strony w postępowaniu którego wniosek o wznowienie dotyczy. Ponadto odwołujący poruszyli szereg kwestii będących przedmiotem odrębnego rozpoznania przed organami administracji jak i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] ., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Instytucja wznowienia postępowania stanowi zatem wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stosowana powinna być jedynie w przypadkach, gdy zaistnieją enumeratywnie określone w art. 145 § 1 k.p.a. przypadki, dające możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. Powoływana przez wnioskodawców jako podstawa wznowienia postępowania przesłanka wymieniona jest w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się więc na dwóch przesłankach: po pierwsze, fakcie nie brania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, braku winy strony. Kolegium podniosło, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy terenu ma właściciel oraz użytkownik działki, na której ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem NSA stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (teza pierwsza uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z 25 września 1995r, VI S A 13/95 - ONSA 1995r" Nr 4, póz. 154, taki sam pogląd prawny zawarta w tezie pierwszej uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/93 - ONSA 1996, Nr 2, póz. 54). Tymczasem wnioskodawcy - Jak prawidłowo wykazał to organ l instancji w zaskarżonej decyzji - nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź działek sąsiadujących z terenem inwestycji (działki nr: [...], [...] i [...]). Od terenu tego oddzielają działkę nr [...] (stanowiącą własność wnioskodawców G. i J. K.) działki nr: [...] - zabudowana budynkiem pieczarkami, [...] - zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz działka nr [...] - droga stanowiąca własnością Gminy D. Zdaniem Kolegium również z faktu - jak to wywodzą wnioskodawcy - iż dojazd do objętej wnioskiem inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] .[...] i [...] odbywać się ma po drodze stanowiącej własność Gminy D. T. (działka nr [...]) przylegającej do nieruchomości G. i J. K., nie można wyciągać wniosku, iż na tej podstawie przysługuje wnioskodawcom przymiot strony tego postępowania. W takiej bowiem sytuacji należałoby uznać, iż stronami tego postępowania winni być również wszyscy pozostali właściciele działek przylegających do ul. [...] poprzez którą ma odbywać się dojazd do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pieczarkarni. W piśmie z dnia [...] 2003r. G. i J.K. wskazali również : "Uzasadniamy wniosek o wznowienie postępowania (...) i wskazujemy, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne są fałszywe". Jako podstawę mającą skutkować wznowieniem postępowania wskazali więc również przesłankę żart. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż wznawia się postępowanie jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na tej podstawie możliwe jest jeżeli w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Akta przedmiotowej sprawy nie dają jednak podstaw do przyjęcia, iż którykolwiek z zalegających w sprawie dowodów jest fałszywy. Kolegium wskazało, iż warunkiem umożliwiającym wypełnienie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest stwierdzenie prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, że dowód został sfałszowany. W sprawie natomiast brak jest orzeczeń wskazujących na sfałszowanie dowodów. Nie są również spełnione przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. tj. sfałszowanie dowodu nie jest oczywiste , a wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Jeśli zatem organ stopnia podstawowego ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, nie może bowiem nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania wyliczone są w k.p.a. wyczerpująco i wyjście poza nie jest rażącym naruszeniem prawa będącym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło zatem, że Burmistrz D. wobec braku podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]., Znak: [...], w sposób prawidłowy rozstrzygnął wniosek G. i J. K. w przedmiocie wznowienia postępowania. Wobec tego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i J. K. Wnieśli w niej o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu złamania prawa procesowego, oraz zażądali stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy D. z dnia [...] . znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę pieczarkami na działkach nr: [...], [...] i [...] Podnieśli, że nie jest prawdą, jak twierdzi organ, że działka nr [...] stanowi drogę gminną. Według nich stanowi ona użytek rolny, będący własnością Gminy D. Z załączonego do akt wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta D. nie wynika, aby działka nr [...] leżała w obrysie przeznaczonym w tym planie pod drogę. Uważają za niedopuszczalne utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji nie posiadającej umotywowania prawnego dla byłego radnego i budowlańca. Nie zgadzają się w żadnej mierze z wywodami organu II instancji, co do nie posiadania przez nich interesu prawnego w tej sprawie. Twierdzą, że: " istotne dla sprawy okoliczności są fałszywe, stronniczo badane, w sposób niezgodny z prawem wspierane przez otwarcie drogi do zalegalizowania." Według skarżących są dowody na to, że złamano prawo, w tym art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie ich za stronę i nie poszanowanie ich prawa. Twierdzą, że stronami postępowania winni być także właściciele działek przylegających do ul. [...] poprzez która ma się odbywać dojazd do objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Zarzucili SKO w T. manipulację faktami. Podnieśli, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły nieprawidłowości przy realizacji przez inwestora obiektów na działkach nr [...] i [...] w D. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało w całej rozciągłości stanowisko, jakie wyraziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga musiała zostać uwzględniona. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 i 145 a k.p.a., nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Ustalenie jednak braku podstaw wznowienia musi być niewątpliwe, a wywody w tym zakresie przedstawione w sposób jasny i przekonywujący. W rozpatrywanej sprawie właściwy w sprawie wznowienia postępowania organ I instancji stanął na stanowisku, że warunkiem uznania za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest sąsiedztwo polegające na bezpośrednim graniczeniu nieruchomości objętej decyzją z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja. Organ II instancji popierając to stanowisko organu I instancji przywołał natomiast dwie uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z 25 września 1995 r. VI SA 13/95, ONSA 1995/4 poz. 154 oraz z 4 grudnia 1995 r., II SA 20/95, Monitor Prawniczy 1996/11 str. 424, argumentując następnie, że wnioskodawcy nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Od tych oddzielają ich inne działki. W dalszej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że również z faktu graniczenia z nieruchomością będącą drogą dojazdową do terenów inwestycji nie można wyciągać wniosku, że z tego powodu wnioskodawcy posiadają interes prawny, gdyż w innym razie za strony winny być uznane również te osoby, które są właścicielami nieruchomości przylegających do ul.[...], z którą to graniczą działki inwestycji. W żaden sposób nie można podzielić poglądów zaprezentowanych przez właściwy w sprawie wznowienia organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Nie oznacza to, że Sąd w składzie obecnym nie akceptuje poglądów przedstawionych we wspomnianych już uchwałach NSA. Wręcz przeciwnie, w pełni je aprobuje. Nie można jednak przyjmować, jak to zrobiły organy w niniejszej sprawie, że za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winno się uznawać jedynie te podmioty, które bezpośrednio graniczą z terem, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Tej kwestii nie sposób uogólniać. Nie można wyliczyć przypadków jakiego rodzaju sąsiedztwo będzie uprawniało do uznania posiadania przez dany podmiot interesu prawnego. W niektórych przypadkach będzie to bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji (graniczenie nieruchomości), w innych zaś dalsze sąsiedztwo. Istota rzeczy sprowadza się tu bowiem do oddziaływania zamierzonej inwestycji na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie jest wykluczone, że nawet bezpośrednie graniczenie z terenem inwestycji nie da zainteresowanemu prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. O wystąpieniu przesłanek z art. 28 k.p.a. mogą zdecydować okoliczności konkretnej sprawy. Możliwe jest, że przy budowie inwestycji uciążliwej dla środowiska jej oddziaływanie przekroczy ramy bezpośredniego sąsiedztwa. W takim razie nie może budzić wątpliwości, że zamierzona inwestycja może oddziaływać na nieruchomości, a co za tym idzie na zakres praw i obowiązków właściciela nieruchomości nie graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz położonej w oddali. W tym więc konkretnym przypadku uprzedniego rozważenia wymagało, w jaki sposób na sferę praw i obowiązków wnioskujących o wznowienie postępowania, oddziaływuje proponowane przez inwestora zamierzenie inwestycyjne. Dopiero ustalenie tego może dać odpowiedź na pytanie, czy G. i J. K., wnioskujący o wznowienie postępowania, mają interes prawny i w związku z tym powinni byli być uznani za stronę postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od tego zaś ustalenia uzależnione są rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 k.p.a. Tego organy nie uczyniły w sposób wymagany przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przedstawiły też argumentów w sposób wystarczający i przekonywujący za przyjętym w decyzjach stanowiskiem, czego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).