IV SA/Wa 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. S. i N. S. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - skargę oddala - N. i S. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia (...) grudnia 2007r. Nr (...) w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., dalej określany jako projekt planu. Powyższą uchwałą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) został odrzucony zarzut skarżących z dnia 10 października 2006r. dotyczący przebiegu projektowanej drogi dojazdowej (...), która zaprojektowana została w części na terenie działki nr (...), położonej we wsi K., stanowiącej własność skarżących. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, projektowany przebieg drogi dojazdowej (...) (szerokość w liniach rozgraniczających 10,0 — 9,0 zmienna) — przeniesiony został z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. zatwierdzonego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej K. z dnia (...) czerwca 2001 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) Nr (...), poz. (...) z dnia (...).08.2001 r. jako zmiana do miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Miasta i Gminy K. z dnia (...) grudnia 1994 r. W trakcie prac planistycznych przygotowane zostały różne warianty przebiegu tej drogi. Pierwsze wyłożenie projektu planu nastąpiło w 2003 r. gdzie droga została zlokalizowana na gruntach działek leżących na północ od przedmiotowej drogi. Jednak wariant ten spotkał się z licznymi protestami i zarzutami ze strony właścicieli działek, których kosztem została wyznaczona droga (...) (wpłynęło 8 zarzutów). Zarzuty złożone dotyczyły niesymetrycznego poprowadzenia drogi tzn. wyłącznie kosztem nieruchomości osób po jednej stronie, z pominięciem właścicieli po drugiej stronie drogi. W projekcie planu przedstawionym na drugim wyłożeniu skorygowano przebieg drogi na symetryczny w stosunku do właścicieli po obu stronach drogi. Po drugim wyłożeniu projektu planu, które miało miejsce w 2004 r., skarżący złożyli zarzut, który Rada Miejska w wyniku rozpatrzenia odrzuciła — uchwałą nr (...). Podczas tej samej sesji Rada Miejska, w odniesieniu do kolejnego zarzutu, " postanowiła o konieczności dokonania w projekcie planu zmian skutkujących kolejnym wyłożeniem. W konsekwencji czego pozostałych zarzutów już nie rozpatrzono, natomiast na sesji w dniu 27 marca 2006 r. Rada Miejska uchyliła wszystkie podjęte dotychczas uchwały odrzucające zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. Następnie projekt planu sołectwa K. wyłożono po raz trzeci. W projekcie wyłożonym do publicznego wglądu przyjęto rozwiązanie zgodne z obowiązującym planem, gdzie droga (...) została zaprojektowana symetrycznie kosztem działek po obu stronach ulicy. Proponowany przebieg drogi (...) zdaniem organu, wydaje się przebiegiem optymalnym, w tym również pod względem naruszenia uprawnień własnościowych. Droga (...) zaprojektowana jest w oparciu o Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z dnia 2.03.1999 r.) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Trudno zgodzić się z argumentami składających zarzut, że droga (...) nie jest potrzebna właścicielom działek przyległych do ul. (...) ((...)). Droga (...) jest drogą lokalną i ze względu na bezpieczeństwo i zmniejszenie ryzyka kolizji, bezpośrednie wjazdy na posesje powinny być zaprojektowane od tej drogi, a nie od drogi (...). Należy podkreślić, że wyznaczony pas drogowy stanowi miejsce dla projektowanych tras uzbrojenia technicznego. Ponadto teren pomiędzy drogami (...) i (...) stanowi duży niezainwestowany obszar, który został przeznaczony, zgodnie z obowiązującym planem, pod zabudowę. Zaprojektowany układ komunikacyjny zapewni właściwy podział gruntów i prawidłowe skomunikowanie terenu. Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustała się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Obowiązek zaprojektowania obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej do terenów budowlanych znajduje również odzwierciedlenie w innych obowiązujących przepisach tj. m.in. w art. 4 ust. 3 a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) który, określa przez działkę budowlaną - zabudowaną działkę gruntu, której wielkość cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej 4, umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Ponadto § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Zestawienie tego przepisu z art. 2 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że gmina działając w ramach swoich uprawnień planistycznych, tzn. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma prawo ustalenia m.in. zasad zagospodarowania terenu, określając sposób wykonywania prawa własności. Zdaniem Rady zaprojektowana ulica jest niezbędna dla stworzenia podstawowego układu komunikacyjnego a jej przebieg został zaakceptowany przez organy uzgadniające plan. Na uwagę zasługuje również fakt, że podziały działek zatwierdzane przez tut. Urząd przewidują wydzielenie terenu pod drogę, która w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ma identyczne parametry co projektowana droga o symbolu (...). Zatem projektowana droga częściowo wykorzystuje grunty wydzielone pod drogę (np. działki o nr ew. (...),(...)). W skardze na powyższą uchwalę skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z projektem nowej drogi (...). Ich zdaniem właściciele gruntów położonych na północ od projektowanej drogi mają dojazd drogą biegnącą przy lesie K. Z projektowanej drogi korzystałby więc głównie prywatny developer i wyłącznie pod jego potrzeby jest kierowana zaskarżona uchwała. Zdaniem zaś skarżących developer planując budowę budynków mieszkalnych powinien również zadbać o zapewnienie dróg dojazdowych wydzielonych wyłącznie z terenów należących do niego. Skarżący podkreślają, iż nie zgadzają się na oddanie ziemi na projektowaną drogę (...) ani na ingerencję w ich własność. Do należących do nich działki mają oni dojazd drogą (...), na którą oddali już część działki, druga droga jest im nie potrzebna. Ponadto podnoszą, że na należącej do nich działce posadowiony jest budynek, który znajduje się 5 metrów od granicy działki. Planowana droga będzie więc przebiegać przy samym budynku, co grozi jego zniszczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważy co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Stosownie do ust. 1 niniejszego artykułu, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 Kpa) , w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawniony do wniesienia zarzutu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy, przymiot strony w postępowaniu planistycznym jest kształtowany na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (...). To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym w formie zarzutu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika postępowania obejmuje wykazanie nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony. Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Do zadań własnych gminy należy bowiem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mogą być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które - niestety - nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia (art. 36 ustawy, o czym skarżący zostali poinformowani). Instrumentami umożliwiającymi ingerencję społeczną w procedury planowania są protesty i zarzuty, które jednak są środkami ograniczonymi znacznie uprawnieniami planistycznymi gminy, jak i przepisami prawa. Jest to płaszczyzna ścierania się interesów indywidualnych z interesem społecznym reprezentowanym przez radę gminy. Rada gminy, rozstrzygając o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, mając na uwadze powyżej omówione uwarunkowania, powinna brać również pod uwagę zakres naruszonych interesów prawnych poszczególnych podmiotów i proporcje tych naruszeń w porównaniu z innymi podmiotami. Inaczej mówiąc, prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Kontrola sądowa w sprawach skarg na uchwały rad gmin odrzucające zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się głównie do badania, czy nie został naruszony tryb postępowania oraz właściwość organów, co zostało określone w art. 18 ustawy. Ponadto Sąd bada, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, żadne z powyżej omówionych kryteriów nie zostało naruszone. Fakt odrzucenia zarzutu skarżących przez Radę Miejską K., jakkolwiek narusza ich interes własny, to jednak mieści się w granicach uprawnienia tej rady. Obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada nie ma wówczas, gdy dzieje się to zgodnie z uprawnieniami rady określonymi w ustawie po wyczerpaniu właściwego trybu postępowania, czego skarżący nie kwestionują. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, co też uczynił organ w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się więc naruszenia prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały. Zawiera ona niezbędne uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Rada Miejska działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zarzutu naruszenia konkretnej normy prawa materialnego czy procesowego nie stawia Radzie także strona skarżąca. Strona jedynie nie godzi się z przyjętą przez Radę polityką zagospodarowania przestrzennego w gminie, naruszającą jej interesy prawne- prawo własności. Podnieść jednak należy, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której, jest przygotowywany i uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (por. art. 140 kc). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999r. sygn akt IV SA 1387/99), obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wyznaczenie przebiegu drogi mieści się zatem w granicach uprawnień planistycznych organów gminy. Wprawdzie skarżący podnoszą, iż ich działka posiada dostęp do drogi publicznej ((...)), na budowę której oddali już część należącej do nich nieruchomości, a nowa droga (...) jest im nie potrzebna. Niemniej jednak należy wskazać, iż w uzasadnieniu uchwały zdaniem Sądu Rada Gminy uzasadniła konieczność ingerencji w prawo własności skarżących, wskazując między innymi iż droga (...) jest drogą lokalną i ze względu na bezpieczeństwo i zmniejszenie ryzyka kolizji, bezpośrednie wjazdy na posesje powinny być zaprojektowane od drogi (...). Ponadto wyznaczony pas drogowy stanowi miejsce dla projektowanych tras uzbrojenia technicznego. Pomiędzy drogami (...) i (...) znajduje się duży niezainwestowany obszar, który został przeznaczony, zgodnie z obowiązującym planem, pod zabudowę. Zaprojektowany układ komunikacyjny ma zatem na celu zapewnienie właściwego podział gruntów i prawidłowe skomunikowanie terenu. Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustała się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Obowiązek zaprojektowania obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej do terenów budowlanych znajduje zaś odzwierciedlenie nie tylko w w/w przepisie lecz również w innych przywołanych przez Radę w uzasadnieniu uchwały. Istotną kwestią mającą również wpływ na rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest fakt, iż planowany a zarazem kwestionowany przez skarżących przebieg drogi przeniesiony został z obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia (...) czerwca 2001, opublikowana Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr (...), poz. (...) z dnia (...) sierpnia 2001 r.. Okoliczność tą potwierdza załączony do akt administracyjnych sprawy wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującymi obecnie regulacjami - art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i należy, podobnie jak rozporządzenia naczelnych organów administracji oraz rozporządzenia wojewody, do kategorii normatywnych aktów pod ustawowych. Można by przyjąć, mając na względzie przepisy art. 92 Konstytucji, że jest sui generis aktem wykonawczym (por. Komentarz do art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004.1.). Obecnie więc na podstawie obowiązującego planu odbywają się podziały działek sąsiadujących z planowaną trasą drogi (...), podziały te przewidują więc wydzielenie terenu pod drogę, która w obowiązującym planie jak podkreślono ma identyczny przebieg jak planowana (...). Projektowany przebieg spornej drogi, w chwili obecnej częściowo wykorzystuje już więc grunty, które zostały dotychczas wydzielone na jej potrzeby. O odrzuceniu zarzutu skarżących zadecydowały zatem zarówno względy prawne jak i natury technicznej i ekonomicznej. Z tych wszystkich względów skarga N. i S. S. nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) należało ją oddalić.