IV SA/Gl 553/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i określa, że nie może być ono wykonane; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w opisanym wyżej przedmiocie formalnie wszczęto przed organem pierwszej instancji, a to Prezydentem Miasta R., w dniu [...] r. Decyzje nakładające na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami z dnia odpowiednio [...]r. i [...]r. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji m.in. wskazując na potrzebę ustalenia stanu prawnego gruntu, będącego przedmiotem zajęcia pasa drogowego, gdyż sporna jest kwestia własności nieruchomości. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta R., na zasadzie art.123, art.97 § 1 pkt 4 i art.101 § 1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu ustalenia granic własności gruntu pomiędzy ulicą [...] a posesją M. P., uzasadniając celowość takiego rozstrzygnięcia koniecznością ustalenia stanu prawnego tych nieruchomości. Zażalenie M. P. podważające zasadność tegoż postanowienia i poprawność zastosowania przywołanego przepisu, nie odniosło skutku. Bowiem zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Powołując się na przepisy m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko, że od rozstrzygnięcia sprawy własności nieruchomości odwołującej się i przylegającej do niej drogi, zależy wynik postępowania w zakresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zatem wyraziło pogląd, wedle którego zastosowanie przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. było trafne, wskazując na dalszy tok postępowania. Dlatego zażalenia nie uwzględniło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zakwestionowała zasadność zaskarżonego postanowienia, eksponując przede wszystkim okoliczności, jakie jej zdaniem powinny być wzięte pod uwagę przy ustaleniu przebiegu granic. Nie potrafiła jednak określić czy postępowanie w tej materii się toczy. Do jednego z pism procesowych dołączyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu postępowania i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ drugiej instancji uznał, iż nie doszło do prawidłowego zakończenia postępowania o ustalenie granic nieruchomości. W odpowiedzi na skargę postulowano oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed wywodami merytorycznymi godzi się jednak podnieść, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone decyzje, postanowienia czy inne akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji, postanowienia czy innego aktu, bądź stwierdzenie ich nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując badania zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż narusza ono przepis art.97 §1 pkt 4 k.p.a. (który co prawda nie został wskazany jako jego podstawa prawna, lecz na skutek utrzymania w mocy postanowienia opartego o niego, stał się podstawą również zaskarżonego rozstrzygnięcia) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracyjnym, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, przy czym pomiędzy orzeczeniem a rozstrzygnięciem prejudycjalnym musi wystąpić związek przyczynowy (tak Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.475-476). Oznacza to, że bez owego rozstrzygnięcia wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej nie jest możliwe. Zasadniczo nie wymaga się, aby zawieszenie następować miało do czasu zakończenia już toczącego się postępowania. Wszak w sytuacji, w której istnieją przesłanki faktyczne i prawne do zakończenia sprawy, zawieszenie postępowania może mieć miejsce wyłącznie w wypadku, gdy przesłanki te są w sposób przekonywujący podważane (w takim jednak razie zawieszając postępowanie należy wskazać kto, jakie kroki i w jakim terminie powinien podjąć, aby doszło do zawieszenia) albo, gdy postępowanie w tym kierunku jest w toku. W niniejszej sprawie stan prawny zajętej nieruchomości wydaje się być uregulowany. Zatem, nawet gdyby trafnie organ drugiej instancji wywodził, iż ustalenie kwestii własności zajętego pasa drogowego ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy, to ani nie wskazano powyższych okoliczności, ani nie udowodniono, aby postępowanie w tej materii toczyło się. W szczególności nie zostało wykazane, aby prowadzone było postępowanie przykładowo o rozgraniczenie, o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o zasiedzenie, wydanie gruntu, czy ochronę własności. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przywołanego powyżej przepisu powinno mieć miejsce wyłącznie do czasu ostatecznego (prawomocnego) zakończenia innego toczącego się postępowania, które ma wpływ na jego wynik. Jeżeli zatem żadne inne postępowanie się nie toczy, to niepodobna zaaprobować zawieszenia danego postępowania, bowiem nie ma realnych szans na jego podjęcie, albo jest to co najmniej utrudnione z powodu braku możliwości kontroli. Zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od zasady sprawnego procedowania, przeto wymaga wykładni ścieśniającej. W ocenie obecnego składu Sądu, same tylko intencje i wskazania w tym kierunku są niewystarczające dla zwieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania bez sprecyzowania sprawy, w jakiej zagadnienie wstępne miałoby zapaść, w sytuacji, gdyby sprawa ta (tu w przedmiocie stanu prawnego nieruchomości) nigdy nie zostałaby wszczęta, skutkowałoby trwałą niemożnością jego podjęcia. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika w żaden sposób czy postępowanie dotyczące ustalenia granic, albo stanu prawnego nieruchomości, jak się powiada, jest prowadzone. Nawet skarżąca nie potrafiła się w tej materii wiążąco oświadczyć. Nie wiadomo przy tym kto miałby takie postępowanie wszcząć, bowiem w aktach administracyjnych zalega dokumentacja zdająca się wykazywać aktualny stan prawny. Stąd tylko osoba go kwestionująca byłaby uprawniona i władna do zainicjowania postępowania zmierzającego do jego zmiany, czyli tu skarżąca, która jednak tego nie uczyniła. Natomiast organ pierwszej instancji władny był do ustalenia zajęcia pasa drogowego i wymierzenia stosownych opłat, gdy nastąpiło to bez zezwolenia, jeżeli na podstawie niebudzącego wątpliwości materiału ustalił przepisane przesłanki uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Chyba, że odmienne podejście wynikałoby z wiążących wytycznych zawartych w ostatecznej decyzji. Przy czym w tym miejscu godzi się wskazać, iż kwestia własności niekoniecznie musi mieć znaczenie dla ustalenia powyższych przesłanek, bowiem w pasie drogowym może znajdować się też nieruchomość należąca do innej osoby niż gmina (zarządca drogi). W konsekwencji tych wywodów zaskarżone postanowienie jako przedwczesne ostać się nie mogło. Rzeczą właściwego organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie ustalenie czy jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie ustalenia własności spornej nieruchomości (przebiegu granic nieruchomości, na której usytuowano ogrodzenie) się toczy, a jeśli tak, to czy ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy o zajęcie pasa drogowego. Pozytywna odpowiedź na te pytania uzasadni utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, przy czym konieczne będzie sprecyzowanie postępowania, do czasu zakończenia którego zawieszenie ma trwać, a to dla umożliwienia kontroli chwili jego podjęcia. W przeciwnym wypadku nie ma powodu dla spoczywania sprawy, chyba że zostaną przedstawione przekonywujące odmienne twierdzenia (jednakowoż w takim razie należy zakreślić termin do wystąpienia z odpowiednim żądaniem, i dopiero po wszczęciu prejudycjalnego postępowania niniejsze postępowanie zawiesić). Mając na uwadze przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 oraz art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.