II SA/Gl 883/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] r. nr [...][...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwotę [...] zł ([...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta M. po rozpatrzeniu wniosku P. Z. zatwierdził podział nieruchomości położonej przy ul. [...] polegający na wydzieleniu [...] działek, w tym działki nr [...] o powierzchni [...] m2 cyt. "pod projektowaną ulicę zbiorczą". Decyzja wydana została na podstawie art. 93 ust 1 i 96 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. tj. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik P. Z. zwrócił się w trybie art. 98 ww. ustawy o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową działkę w związku z jej przejściem na własność Gminy M.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta M. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji scharakteryzował stan faktyczny sprawy podając, iż od [...] r. Gmina M. i P. Z. prowadzili negocjacje w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz gminy. Pomimo sporządzonych operatów nie porozumiano się jednak co do ceny wykupu nieruchomości a w konsekwencji gmina odstąpiła od dalszych negocjacji w sprawie. Wobec bezskuteczności wezwań wnioskodawcy o ujawnienie własności Gminy M. w księdze wieczystej i wypłatę [...] zł jako odszkodowania P. Z. złożył pozew o zapłatę ww. kwoty. Sąd Okręgowy w K. pozew jednak odrzucił uznając w tej mierze za właściwy tryb postępowania administracyjnego w oparciu o art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu I instancji nie ma jednak podstaw aby ustalić na rzecz P. Z. wnioskowane odszkodowanie. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie podziału planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. nieruchomość była przeznaczona pod projektowaną ulicę zbiorczą w liniach rozgraniczających 35 m i zgodny z zapisem tym cel wydzielenia działki podał w decyzji zatwierdzającej podział Burmistrz Miasta M.. Ani zatem zapis planu miejscowego ani też decyzja Burmistrza Miasta M. nie ustalają jaką kategorię drogi spośród wymienionych w art. 98 ustawy stanowi wyodrębniona działka co czyni ustalenie odszkodowania niemożliwym. Nadto podstawą prawną wydania decyzji zatwierdzającej podział były jedynie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak wskazania art. 98 ustawy przesądza tym samym o niedopuszczalności wskazania Gminy M. jako podmiotu nabywającego mocą wydanej decyzji podziałowej własność nieruchomości. Decyzja organu I instancji została następnie sprostowana postanowieniem Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską w postaci błędnej podstawy prawnej. Pełnomocnik P. Z. wniósł zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji jak też zażalenie na postanowienie prostujące oczywistą omyłkę wyrażając niezadowolenie z otrzymanych rozstrzygnięć. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Jego zdaniem zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. zostało bowiem doręczone pełnomocnikowi strony już w dniu [...] r. a tym samym termin do wniesienia zażalenia upłynął [...] r. W wyniku natomiast rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając wyrażony przez organ I instancji pogląd, iż decyzja zatwierdzająca podział traktowała, analogicznie jak obowiązujący wówczas plan miejscowy jedynie o projektowanej ulicy zbiorczej. Nigdzie nie wskazano zatem, że działka wydzielona ma zostać pod drogę publiczną , nie wskazano także art. 98 ust. 1 ustawy jako podstawy dokonanego podziału. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego wnioskowanego odszkodowania. Pismem z dnia [...] r. P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu rażące naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego droga określona w planie zagospodarowania jako droga zbiorcza wydzielona została niewątpliwie pod drogę publiczną albowiem co do zasady miała służyć swobodnemu korzystaniu. W ocenie skarżącego spełnione zatem zostały wszystkie przesłanki uzasadniające przejście wydzielonej działki na własność gminy a w konsekwencji obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji stwierdzic należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 98 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przytoczony przepis posługuje się kategorią dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych albowiem jedynie taka kategoryzacja dróg publicznych jest dopuszczalna w myśl ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu fakt, iż zapis obowiązującego w trakcie postępowania podziałowego planu miejscowego oraz osnowa decyzji zatwierdzającej podział nie posłużyły się którąś z ustawowych kategorii dróg lecz nieznanym w prawie pojęciem ulicy zbiorczej obszarowej (szerokość w liniach rozgraniczających 35m) w żadnej mierze nie przesądza jednak o tym, iż wobec takich sformułowań projektowana ulica nie stanowi drogi publicznej. W myśl art. 1 powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych o tym czy droga winna zostać zakwalifikowana do dróg publicznych określonego rodzaju czy też stanowi jedynie drogę wewnętrzną decyduje bowiem w pierwszym rzędzie funkcja jaką dana droga ma pełnić, a takowa nie została w niniejszym postępowaniu zbadana. Zdaniem bowiem Sądu fakt, iż w planie miejscowym bądź decyzji zatwierdzającej podział posłużono się nieznanym w przepisach, nieprecyzyjnym określeniem nie może powodować dla strony postępowania negatywnych skutków zwłaszcza, że projektowana znaczna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających (35m) nie przemawia za możliwością uznania, iż intencją planu miejscowego było zaprojektowanie przedmiotowej ulicy jako drogi wewnętrznej. W konsekwencji rozstrzygające w sprawie organy winne były uważnie i wnikliwie zanalizować całość zapisów ówczesnego planu miejscowego tak aby rzeczywiste znaczenie zawartego w decyzji zatwierdzającej podział niefortunnego określenia "ulica zbiorcza" i rzeczywisty charakter projektowanej drogi poprawnie wyinterpretować ustalając jaki typ drogi w istocie był projektowany. Organ I instancji ustaleń takich jednak nie poczynił i fakt posłużenia się w decyzji zatwierdzającej podział nieistniejącą kategorią drogi uznał za okoliczność przemawiającą przeciwko wnioskom skarżącego. Pomimo braku jakichkolwiek w tej mierze ustaleń de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w kwestii zapisów planu i analizy rzeczywistego celu wydzielenia działki żadnych samodzielnych ustaleń. Powoduje to, iż obie wydane w sprawie decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd nie podziela także podnoszonego przez orzekające w sprawie organy argumentu, iż P. Z. nie może ubiegać się o przewidziane w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie albowiem decyzja zatwierdzająca podział nie została na tej podstawie prawnej wydana. Sąd podkreśla bowiem, iż art. 98 wskazanej wyżej ustawy reguluje nie procedurę zatwierdzenia podziału lecz jedynie jej skutki, a tym samym niezależnie od tego czy działka P. Z. została wydzielona pod drogę publiczną czy też tak się nie stało przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji zatwierdzającej podział. Dodatkowo Sąd zauważa też istotne nieprawidłowości o charakterze proceduralnym jakich organ II instancji dopuścił się w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania. Nie rozpoznał on bowiem merytorycznie zażalenia na wydane przez organ pierwszoinstancyjny postanowienie prostujące omyłkę pisarską stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W uzasadnieniu zaś wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] r. a tym samym termin do wniesienia zażalenia upłynął zdaniem tegoż organu [...] r. podczas gdy Sąd zauważa, że w rzeczywistości zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ I instancji dopiero w dniu [...] r. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu I jak też II instancji (w tym także stanowiącego integralną część decyzji pierwszoinstancyjnej postanowienia prostującego omyłkę pisarską) kwestia ta nie wymaga jednak obecnie odrębnego rozstrzygnięcia. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 209 p.p.s.a.