IV SA/Wa 90/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV SA/Wa 90/07 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 maja 2005 r. Komendant Straży Miejskiej w M. [...] zwrócił się do Burmistrza M. [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z wycinką drzew na działce nr [...] położonej w M. [...] przy ul. [...]. Właścicielami działki są małżonkowie E. i T.C. Po wszczęciu postępowania w tej sprawie, dokonaniu oględzin działki, przesłuchaniu świadka, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Burmistrz M. [...] (Burmistrz) wymierzył E. i T. C. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z ww. działki wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji 49 drzew o określonej średnicy pnia. Podstawą tej decyzji był art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). Kara wymierzona stronom wyniosła 826 670, 62 zł. Po odwołaniu stron od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (SKO) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu zaniechania przesłuchania strażników miejskich oraz innego świadka, który, jak wynikało z zeznań przesłuchanego już świadka, był obecny przy wycinaniu drzew. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. organ I instancji ponownie wymierzył stronom karę w tej samej wysokości oraz powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji z powodu braków dowodowych, tj. braku niewątpliwego ustalenia, że wycięcie drzew nastąpiło na polecenie skarżących. Po przesłuchaniu strony, tj. T. C., oraz powtórnym przesłuchaniu jednego ze świadków, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Burmistrz ponownie wymierzył skarżącym przedmiotową karę oraz powtórzył zaprezentowane dotąd argumenty. Organ ocenił, że drzewa zostały usunięte za przyzwoleniem ich właściciela. Właściciel ten, czyli skarżący T. C., dysponował później tymi ściętym drzewami, co wskazuje, że on zlecił ich wycięcie. Decyzją z [...] lipca 2006 r. SKO po raz trzeci uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO ponownie wskazało, że nie został z całą pewnością ustalony sprawca wycięcia drzew lub osoba za to odpowiedzialna, która to wycięcie zleciła, choć ustalenie tego było obowiązkiem organu I instancji. W ocenie SKO organ I instancji nie wykazał, które dowody w sposób niezawodny świadczą o odpowiedzialności skarżącego za ten delikt. Decyzją z [...] września 2006 r. Burmistrz M. po raz czwarty wymierzył stronom przedmiotową karę. Organ uznał zeznanie jednego ze świadków z dnia 4 kwietnia 2006 r., iż przez ścinanie drzew, o którym zeznał w trakcie wcześniejszego przesłuchania, rozumiał ścinanie jedynie gałęzi już ściętych drzew, za niewiarygodne. Zeznania tego świadka złożone wcześniej, tj. 8 lipca 2005 r, mają większą wartość, zwłaszcza, że obecny przy przesłuchaniu skarżący zeznań tych wówczas nie zakwestionował. W odwołaniu od tej decyzji skarżący T. C. powtórzył, że nie zlecał wycięcia drzew oraz wniósł o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. SKO po raz czwarty uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że organ I instancji ocenił sprzeczne, zdaniem organu odwoławczego, zeznania świadka A. K. w ten sposób, że za wiarygodne uznał zeznania złożone wcześniej. SKO zauważyło jednak, że obydwa zeznania zostały złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania i tylko prawomocny wyrok sądu skazujący tego świadka za fałszywe zeznania może przesądzić, że zeznania te są istotnie fałszywe. Ponadto organ I instancji w żaden inny sposób nie podważył zeznań A. K.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [..] października 2006 r. skarżący ocenił, że SKO powinno umorzyć postępowanie, a nie po raz kolejny przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza. Powtórzył, że nie wyciął drzew ani nikomu tego nie zlecił. Uznał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia możliwe jest tylko wtedy, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w tej sprawie taka konieczność nie zaszła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uznał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż zebrany materiał dowodowy nie upoważniał do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie wskazuje skarżący, że art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wówczas wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wyraża istotną w postępowaniu administracyjnym zasadę merytorycznego, reformatoryjnego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Procedura administracyjna traktuje więc orzeczenie kasacyjne jako wyjątek wymagający ustalenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w istotnej co najmniej części (vide np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60). W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zaszła. Jak wynika z akt postępowania organ I instancji dokonał oględzin miejsca wycięcia drzew, przesłuchał tych świadków, którzy mogli znać okoliczności faktyczne zdarzenia, a świadek A. K. przesłuchany został nawet dwukrotnie. Wyjaśnił on też sprzeczność, jaka wystąpiła w jego zeznaniach złożonych w dniu 8 lipca 2005 r. względem zeznań złożonych w dniu 4 kwietnia 2006 r. W sprawie przesłuchany też został skarżący. W tej sytuacji niezrozumiałe, sprzeczne z art. 138 § 2 Kpa było uchylenie decyzji z [...] września 2006 r. Co więcej - na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2007 r. pełnomocnik organu przyznał, iż w sprawie nie można podjąć żadnych dodatkowych środków dowodowych w celu ustalenia, kto rzeczywiście dokonał wycięcia drzew. Ocenić więc należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było zastosowania art. 138 § 1 Kpa, tj. wydanie decyzji merytorycznej, bądź umorzenie postępowania w razie uznania, iż skarżący nie odpowiada za dokonanie wycięcia drzew na swojej nieruchomości. Argumentacja SKO zaprezentowana w zaskarżonej decyzji prowadzi do oczywistego wniosku, że organ ten nie znalazł podstaw faktycznych do uznania odpowiedzialności skarżącego, choć jednocześnie w odpowiedzi na skargę zaprezentował pogląd, iż postępowanie nie stało się jeszcze ("...na tym etapie postępowania...") bezprzedmiotowe. W zaskarżonej decyzji SKO wyraziło stanowisko (ostatni akapit tej decyzji), że wymierzona kara administracyjna została naliczona w sposób nieprawidłowy. Jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik organu, kara ta jest zbyt wysoka. Także więc w tym zakresie Sąd wskazuje, że obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji ustalającej tę karę w sposób - w ocenie organu - prawidłowy, a nie uchylenie decyzji Burmistrza. Niemniej zauważyć należy, że w świetle jasnej sugestii SKO, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwalał wymierzyć skarżącemu kary administracyjnej za wycięcie drzew, czynienie jakichkolwiek uwag odnośnie prawidłowości wymiaru tej kary było bezprzedmiotowe i zbędne. Dlatego tylko tytułem dygresji Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, iż kara ta została wymierzona w rozmiarze zbyt wysokim. Metodologia jej wymiaru była co do zasady prawidłowa. Co więcej - stosownie do art. 85 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, minister właściwy do spraw środowiska, w terminie do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek, o których mowa w ust. 7 i art. 89 ust. 8. Stawki te, będące podstawą wymiaru kary administracyjnej, były więc corocznie ogłaszane w przywołanym publikatorze, i jak wynika z analizy wysokości stawek za poszczególne lata, z każdym rokiem były one, po zwaloryzowaniu, nieznacznie wyższe względem roku poprzedniego. W tej sytuacji jako nieprawidłowe należy ocenić wymierzenie w roku 2006 kary w tej samej wysokości, co w roku 2005 r. Wymierzona w roku 2006 kara powinna być wyższa, niż w roku poprzednim. Przypomnieć bowiem trzeba zasadę, że organ powinien stosować stan prawny obowiązujący w chwili orzekania. Niemniej powyższe rozważania co do wysokości wymierzonej kary Sąd formułuje tylko jako niewiążącą w niniejszej sprawie opinię. Konieczne jest bowiem wskazanie, że zgodnie z art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Takiego, kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Dlatego Sąd orzekający nie mógł sformułować powyższej uwagi dotyczącej wysokości kary administracyjnej jako wiążącej oceny prawnej co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 ustawy procesowej. Z tego samego względu Sąd zobowiązany jest odstąpić od wiążącej oceny zaprezentowanego przez SKO stanowisko, że tylko prawomocny wyrok sądu karnego skazujący świadka A. K. za przestępstwo fałszywych zeznań pozwalałby zweryfikować, które z zeznań złożonych w sprawie przez tego świadka jest prawdziwe i powinno zostać uznane za miarodajne. Taki pogląd w zasadniczy sposób przeczy fundamentalnej dla każdej procedury prawnej, w tym dla procedury administracyjnej (art. 80 Kpa), zasadzie swobodnej oceny dowodów. Sąd odstąpił też od oceny uwagi poczynionej przez organ odwoławczy, iż zeznania przywołanego wyżej świadka nie zostały w inny sposób podważone przez organ pierwszej instancji. Ocenę tę uniemożliwia obowiązująca Sąd zasada ne peius, choć przypomnieć należy rozbieżne, w tym krytyczne w literaturze i nauce prawa, poglądy na temat tej zasady w postępowaniu sądowo - administracyjnym (vide np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Tadeusz Woś i in., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 439). Sąd administracyjny może natomiast, pomimo braku skargi wniesionej przez uczestnika, oceniać zaskarżoną decyzję z punktu widzenia okoliczności dotyczących tego uczestnika. Zezwala na to art. 134 i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie uczestnik postępowania, E. C., nie wniosła skargi, ale z okoliczności sprawy wynika, że nie można jej przypisać żadnej odpowiedzialności za dokonanie wycięcia drzew. Od 2001 r. przebywa ona w Australii i nie jest jej znana sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania (zeznanie skarżącego z dnia 14 marca 2006 r, k. 106 akt administracyjnych). Tak też wyjaśnił skarżący na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2007 r. Podał on ponadto, że jego żona udzieliła mu pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniach dotyczących m.in. ich wspólnego majątku. W tej sytuacji nałożenie na nią kary administracyjnej za wycięcie drzew ocenione być musi jako bezpodstawne. Odpowiedzialność z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tak jak każda odpowiedzialność prawna, jest zindywidualizowana i opierać się może tylko na jednej z form winy. Co prawda nieruchomość, z której wycięto drzewa, stanowi przedmiot majątkowej wspólności małżeńskiej, ale okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie na etapie egzekucji decyzji administracyjnej, a nie na etapie orzekania przez organy o odpowiedzialności za dokonanie wycięcia drzew oraz o nałożeniu kary administracyjnej za to wycięcie. Raz jeszcze należy zatem powtórzyć, że karę tę można wymierzyć tylko temu posiadaczowi nieruchomości, któremu można przypisać zindywidualizowaną, osobistą odpowiedzialność za dokonanie tego deliktu. Odpowiedzialność ta nie może wynikać z samego faktu współwłasności, a nawet współposiadania nieruchomości. W tej sytuacji w dalszym postępowaniu konieczne będzie uwzględnienie przez organ odwoławczy faktu, że E. C. nie może być stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary, co skutkować powinno wnioskiem o jego bezprzedmiotowości w tej części. Wyjaśnienia ponadto wymaga, że Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, a nie uchylił równocześnie poprzedzającej decyzji Burmistrza, gdyż z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego respektować musiał ocenę, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwalał orzec o nałożeniu na skarżącego kary administracyjnej za wycięcie drzew. Zasada ta nie oznaczała jednak obowiązku Sądu rozciągnięcia jej praktycznych implikacji także na decyzję organu I instancji. Inaczej mówiąc - skoro SKO, odmiennie niż Burmistrz, nie znalazło w zebranym materiale dowodowym wystarczających podstaw do nałożenia na skarżącego kary, to w efekcie organ odwoławczy, jak wyżej wyjaśniono, zobowiązany był wyciągnąć konsekwencje ze swojego stanowiska i orzec samodzielnie na podstawie art. 138 § 1 Kpa. Zasada ne peius nie zobowiązywała jednak Sądu do uchylenia także decyzji Burmistrza tylko dlatego, że krytycznie ocenił ją organ odwoławczy. Natomiast wadę decyzji Burmistrza polegającą na nałożeniu kary także na E. C. wyeliminować może i powinno w toku dalszego postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z wyżej wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. W zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podstawą wyroku był art. 152 tej ustawy.