IV SA/Wa 283/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej scalenie gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasadza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. po rozpatrzeniu odwołania Z. L. (następcy prawnego J. i F. małżonków L.) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1977 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta M., części wsi H. i wsi Z., w części dotyczącej działki nr (...) o powierzchni (...) ha położonej w M., wydzielonej dla A. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Projekt scalenia gruntów miasta M., części gruntów wsi H. i Z., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13) zatwierdzony został ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1977 roku. Postępowaniem scaleniowym objęto miedzy innymi grunty stanowiące własność J. i F. małżonków L., oznaczone jako działki nr (...),(...),(...),(...) o łącznej powierzchni (...) ha i wartości (...) jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia, w zamian za wymienione wyżej grunty zostały wydzielone grunty zamienne oznaczone numerami (...) i (...), o łącznej powierzchni (...) ha i wartości (...) jednostek szacunkowych. Następcy prawni J. i F. L. wystąpili do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1977 r. w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr (...) o powierzchni (...) ha, w której grunty leśne stanowią (...) ha, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż ich zdaniem nie można było objąć postępowaniem scaleniowym tej wspomnianej działki, częściowo zalesionej w trybie cytowanej ustawy. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że w procesie scalenia działka nr (...), będąca przed scaleniem własnością J. i F. L., mylnie została przydzielona innemu uczestnikowi scalenia - A. L., zamiast dotychczasowym jej właścicielom. Ta pomyłka powstała w ocenie wnioskujących z powodu zbieżności ich nazwisk. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Wojewody (...) w żądanej części. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 28 marca 1968 r. w sprawie obejmowania lasów i gruntów leśnych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (M.P. Nr 14 poz. 96) lasy i grunty leśne położone wśród innych gruntów podlegających scaleniu lub wymianie na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. mogły być jednocześnie z tymi gruntami objęte postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie przepisów wymienionej ustawy. W zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne, sady, ogrody, chmielniki oraz inne uprawy specjalne można było wydzielić inny grunt zamienny (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 8 poz. 44)). Organ wojewódzki podał, że nie potwierdził się zarzut, że grunty leśne położone na terenie miasta M. nie były objęte scaleniem, zaś małżonkowie L. w zamian za grunty wniesione do scalenia otrzymali pełny należny ekwiwalent gruntowy i nie kwestionowali sposobu wydzielenia im gruntów zamiennych. Dokonując kontroli decyzji Wojewody w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy potwierdził, że małżonkowie J. i F. L. otrzymali za grunty objęte scaleniem pełny należy ekwiwalent gruntowy. Organ przyznał, że drzewostan leśny na działce nie był odrębnie szacowany, gdyż nie miał jeszcze wartości użytkowej co oznacza, że za grunty z takim drzewostanem tak jak i za inne grunty rolne bez drzewostanu wydzielono jedynie równowarte grunty zamienne. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, zdaniem organu odwoławczego, zarzutów o rażącym naruszeniu prawa podczas dokonywania scalenia przedmiotowych gruntów. Oznacza to, że brak jest przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. L. W skardze zarzucił: - nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkujących nierównym potraktowaniem uczestników wsi M. w scaleniu gruntów położonych na terenie wsi Z. gm. M. - naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów przez przyjęcie, że w myśl tej ustawy za wartość szacunkową nieruchomości objętej scaleniem uznawało się wartość o różnicy nie przekraczającej 3 %. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji przez orzeczenie, że działka nr (...) o pow. (...) ha stanowiąca las, należąca przed scaleniem do rodziców skarżącego - J. i F. L. po przeprowadzeniu scalenia nadal jest ich własnością, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody (...) z dnia (...) listopada 1977 r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów miasta M., części wsi H. i części wsi Z. gm. M. Podstawę prawną tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13). Według art. 3 pkt 1 tej ustawy każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Różnica wartości nie może bowiem przekraczać 3 % wartości gruntów posiadanych przed scaleniem (§ 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów Dz.U. z 1968 r. Nr 8 poz. 44). Szacunek gruntów poddanych wymianie przeprowadza się metodą porównawczą uwzględniającą gleboznawczą klasyfikację gruntów i ich położenie jeżeli grunty te położone są na obszarze jednej wsi i nie są zabudowane, a w pozostałych przypadkach na podstawie cen stosowanych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Ustawa dopuszczała objęcie postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie określonym niniejszą ustawą drobnych areałów lasów i gruntów leśnych, położonych wśród innych gruntów poddanych scaleniu lub wymianie. Minister Rolnictwa zarządzeniem z dnia 26 marca 1968 r. (M.P. Nr 4 poz. 96) w sprawie obejmowania lasów i gruntów leśnych postępowaniem scaleniowym lub wymiennym na zasadach i w trybie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów określił, że lasy i grunty leśne położone wśród innych gruntów poddawanych scaleniu mogą być jednocześnie z tymi gruntami objęte postępowaniem scaleniowym na zasadach i trybie przepisów ustawy, jeżeli poszczególne obszary takich lasów i gruntów leśnych nie przekraczają 10 ha zwartej powierzchni. Obszary o powierzchni przekraczającej 10 ha mogą być objęte scaleniem w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne mające oparcie w dokumentacji wskazują, że postępowanie scaleniowe zakończone kwestionowaną decyzją obejmowało nie tylko działki rolne ale i leśne, przy czym niektóre działki były zalesione częściowo. Postępowaniem scaleniowym objęto między innymi grunty stanowiące własność J. i F. L. - rodziców skarżącego. Zgodnie z aktem własności ziemi były to działki nr (...),(...),(...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha. Działka nr (...) była w części zalesiona. Grunty te zostały oszacowane na (...) jednostek. W wyniku scalenia w zamian za wyżej wymienione grunty zostały im przydzielone grunty zamienne oznaczone nr (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha i wartości (...) jednostek szacunkowych. Opierając się na powyższych wartościach szacunkowych organy obu instancji przyjęły, że małżonkowie L. otrzymali pełny należny ekwiwalent gruntowy wskazując, iż drzewostan na działce nr (...) nie był odrębnie szacowany, gdyż nie miał jeszcze wartości użytkowej (ta ostatnia okoliczność nie została niczym wykazana). Po scaleniu z działki nr (...) wydzielono działkę nr (...) o powierzchni (...) ha, w tym (...) ha lasu, która to działka jako grunt zamienny została przydzielona A. L. s. M., a jej wartość określono na (...) punktów szacunkowych. Przeprowadzona analiza dokumentów geodezyjnych sporządzonych w toku postępowania scaleniowego przez uprawnionego geodetę A. B. na potrzeby niniejszego postępowania wskazuje jednoznacznie, że w obszar scalenia gruntów weszło i zostało objęte szacunkiem porównawczym przed scaleniem (...) działek (w opracowaniu wymieniona numeracja działek), (grunty pod lasami) w tym działka nr (...) należąca do małżonków L. W trakcie procesu scaleniowego działki te, obejmujące lasy, pozostawione zostały w dotychczasowych granicach, jako własność dotychczasowych właścicieli. Odstąpiono od tej zasady jedynie w odniesieniu do działki nr (...) o powierzchni (...) ha wydzielonej z działki nr (...) o powierzchni (...) ha. Działka ta choć stanowiła przed scaleniem własność małżonków J. i F. L. została przyznana innej osobie tj. A. L. s. M. Przyjęta w postępowaniu scaleniowym zasada pozostawienia działek leśnych dotychczasowym ich właścicielom zaakceptowana przez uczestników postępowania została naruszona tylko w odniesieniu do działki nr (...). Fakt ten został ujawniony i zakwestionowany dopiero w toku ubiegania się o dopłaty bezpośrednie z funduszy Unii Europejskiej. Działka nr (...) po scaleniu była nadal użytkowana przez dotychczasowych właścicieli i stan taki trwa do chwili obecnej, i stanu tego nie kwestionował A. L., który działkę tę otrzymał jako zamienną po scaleniu. Organy obu instancji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scaleniowy w odniesieniu do działki (...) odniosły się tylko do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zasadnie wskazując, że nie doszło do naruszenia tego przepisu. Nie zajęły natomiast stanowiska czy decyzja w kwestionowanej części nie została wydana z rażącym naruszeniem innych przepisów praw, a w szczególności konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 69 Konstytucji PRL. Skoro na (...) działek leśnych (...) pozostawiono dotychczasowym właścicielom, a tylko jedną przekazano innej osobie (nie właścicielowi) przy czym działkę tę wyszacowano metodą porównawczą bez dodatkowego szacowania drzewostanu (grunt za grunt) to taki tryb postępowania w sposób rażący narusza zasadę, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną. Naruszenie tej zasady doprowadziło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem tylko małżonkowie L. zostali pozbawieni w wyniku scalenia działki leśnej (obowiązująca wówczas Konstytucja stwierdzała w art. 3, że państwo urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej i przeciwdziała naruszeniu zasad współżycia społecznego). Analizując dokumentację scaleniową geodeta nie miał wątpliwości, że działkę (...) należało przekazać po scaleniu małżonkom L., jej dotychczasowym właścicielom, zgodnie z przyjętą w postępowaniu scaleniowym zasadą. Podnoszona przez organy okoliczność, że małżonkowie L. nie kwestionowali tej decyzji przez 28 lat nie jest argumentem merytorycznym. Decyzji tej nie kwestionowali, bowiem użytkowali działkę (...), czego również nie kwestionował A. L. s. M. Organ w postępowaniu odwoławczym odnosi się nie tylko do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu ale ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i rozważyć wszystkie jej aspekty. W postępowaniu nieważnościowym nie może ograniczyć się do kontroli podniesionego zarzutu, ale musi zbadać czy nie doszło do innego naruszenia prawa niż wskazane przez stronę. Postępowanie to bowiem wszczyna się na wniosek lub z urzędu co wymaga zbadania i rozstrzygnięcia czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.