VII SA/Wa 1813/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. E. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o rozszerzenie posiadanych uprawnień budowlanych poprzez dopisanie na decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] stwierdzającej uprawnienia zawodowe w poz. 2 wyrazów "i konstrukcyjnych". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., l.dz. [...], na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa wyjaśniła, że nadane E. K. ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej - kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej nie uprawniają do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. W rezultacie wnioskodawca posiada uprawnienia do kierowania budową i robotami w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej oraz do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych w zakresie rozwiązań architektonicznych. Organ zaznaczył, że zakres ten jest zgodny z brzmieniem obowiązującego w dniu wydania uprawnień § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), zgodnie z którym osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa zwróciła także uwagę na zmianę rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), ogłoszoną w dniu 18 lipca 1991 r., stosownie do której zastąpiono w § 4 ust. 1 określenie: "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami: "w zakresie obiektów budowlanych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych", natomiast w ust. 2 wyrazy: "w budownictwie osób fizycznych" określeniem: "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Przedstawione wyżej zmiany powinny być - w ocenie organu - uwzględniane przy ustaleniu zakresu nadanych wnioskodawcy uprawnień budowlanych, natomiast brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawca posiada uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia E.K., w którym ponownie zwrócił się o rozszerzenie jego uprawnień zawodowych poprzez dopisanie odpowiednich wyrazów w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. Zwrócił uwagę na niewłaściwe traktowanie przez organy. Po rozpatrzeniu zażalenia E. K. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), uchyliła zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa błędnie zinterpretowała treść żądania strony, które w istocie sprowadza się do wniosku o nabycie uprawnień w nowej specjalności, co oznacza, że organ I instancji powinien przyjąć wniosek E. K. i rozpatrzeć go zgodnie z jego zakresem. W konsekwencji wnioskodawca powinien złożyć wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w żądanym zakresie wraz z wszystkimi wymaganymi załącznikami m. in. odpisem dyplomu, dokumentami potwierdzającymi odbytą praktykę zawodową, dowód uiszczenia opłaty za postępowanie kwalifikacyjne itd., a następnie przystąpić do egzaminu. W związku z powyższym, ze względu na fakt, że wniosek E.K. nie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości odnośnie decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 113 § 2 kpa, natomiast organ I instancji związany żądaniem strony, powinien rozpatrzeć wniosek o rozszerzenie uprawnień budowlanych zgodnie z procedurą określoną w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o rozszerzenie jego uprawnień budowlanych i zwrócił uwagę na nieludzkie traktowanie przez organy samorządu zawodowego. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty przemawiające za przyznaniem mu dodatkowych uprawnień poprzez dopisanie odpowiednich wyrazów w decyzji nadającej mu uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć wniosku E.K. co do meritum z pominięciem organu I instancji, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności i skutkowałoby nadaniem lub odmową nadania uprawnień w drodze postanowienia. Ponadto, organ nie mógł uchylić postanowienia i umorzyć postępowania, gdyż wniosek strony o nadanie uprawnień budowlanych nie jest bezprzedmiotowy, a ponadto nie mógł umorzyć postępowania w drodze postanowienia. Zdaniem organu w sprawie tej nie było także podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, ponieważ przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej żądania strony, lecz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego choć z powodów całkowicie odmiennych od przedstawionych w skardze. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zarówno [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, jak i organ II instancji wydający zaskarżone postanowienie zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, w tym do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd bada także, czy rozstrzygnięcia wydane przez organy samorządu odpowiadają bezwzględnie obowiązującym regułom procesowym i znajdują oparcie w przepisie ustawy. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były przepisy art. 138 § 1 pkt i art. 144 kpa. Zgodnie z art. 144 w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, dotyczącym zażaleń na postanowienia wydawane przez organy, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W związku z tym organ II instancji rozpatrujący zażalenie zobowiązany jest podjąć jedynie takie rozstrzygnięcie, które zostało przez ustawodawcę przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym odwołań od decyzji administracyjnych. Z treści art. 138 § 1 kpa wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Z akt niniejszej sprawy wynika, że zaskarżonym postanowieniem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna ograniczyła się jedynie do uchylenia rozstrzygnięcia [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Tymczasem organ II instancji zobowiązany był do wydania aktu przewidzianego przepisami prawa, czyli - w zależności od ustaleń poczynionych w postępowaniu zażaleniowym -orzeczenia co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego, umorzenia postępowania pierwszej instancji, umorzenia postępowania zażaleniowego lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Biorąc pod uwagę, iż organ stwierdził ponad wszelką wątpliwość, że wniosek skarżącego nie dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., lecz uzyskania nowych uprawnień budowlanych, zobowiązany był nie tylko uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, lecz także umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że organ II instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie odnosi się do rozstrzyganej w II instancji sprawy wyjaśnienia wątpliwości w treści decyzji stosownie do art. 113 § 2 kpa, a nie uzyskania nowych uprawnień budowlanych. Ustalenie zatem przez organ II instancji, że wniosek E.K. dotyczył zupełnie innej kwestii, niż rozstrzygana w postępowaniu zażaleniowym czyni postępowanie w zakresie wyjaśnienia wątpliwości bezprzedmiotowym. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna mogła również, uznając, iż wniosek E. K. nie został prawidłowo rozpoznany przez organ I instancji ze względu na jego nieprecyzyjność i trudny do ustalenia zakres, uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa i poczynienie odpowiednich czynności wyjaśniających - w szczególności w zakresie jednoznacznego ustalenia przedmiotu żądania skarżącego. Reasumując, organ II instancji wydał w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie, które nie jest przewidziane w art. 138 kpa, czym rażąco naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Ustalenie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki określone w art. 156 kpa obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.