V SA/Wa 340/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Asesor WSA - Joanna Gierak Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu"), w wyniku złożonego przez S. P. - skarżącą w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] marca 2006 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, wraz z odsetkami w łącznej kwocie10 854.86 zł Skarżąca pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. wystąpiła o umorzenie ww. należności. W uzasadnieniu podniosła, że jest osobą starszą i schorowaną, nie dysponuje żadnymi oszczędnościami ani majątkiem, który mogłaby zbyć celem zaspokojenia należności na rzecz Zakładu. Wskazała, że pobiera świadczenie emerytalne w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, a nadto prowadzi działalność gospodarczą, z której dochód, wynosi ok. 200zł. miesięcznie. Uzyskiwane dochody z trudem wystarczają na jej utrzymanie i koszty leczenia, które pochłaniają duże wydatki co powoduje, że zmuszona jest zaciągać pożyczki by się utrzymać. Nie ma nikogo na utrzymaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 i ust 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U Nr 137 poz.887 ze zm.) stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia ww. należności. Za zgodne ze stanem faktycznym przyjął okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącej przytoczone we wniosku o umorzenie należności. Dodał ponadto, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż obecna sytuacja wnioskodawczyni jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległych składek. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zachodzi element całkowitej nieściągalności ponieważ oprócz dochodów z działalności gospodarczej wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalno-rentowe. Zdaniem Zakładu osiągane przez zobowiązaną dochody pozwalają na uregulowanie zobowiązań z tytułu składek, chociażby w układzie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wywodziła, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie. Zasadność umorzenia argumentowała wysokimi wydatkami poniesionymi na koszty leczenia i rehabilitacji jakie zmuszona była ponieść ze względu na dolegające jej schorzenia kardiologiczne i przebyty zawał mięśnia sercowego. Odwołała się do niskich dochodów- emerytury w wysokości [...] zł. miesięcznie i uzyskiwanego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej ( [...] ) dochodu w kwocie ok. 200 zł. miesięcznie. Zdaniem skarżącej nie ma możliwości, aby mogła spłacić swoje zadłużenie, wobec braku innych źródeł dochodu oraz możliwości dodatkowego zatrudnienia. Do wniosku dołączyła kserokopie paragonów z apteki , na dowód ponoszonych wydatków na leczenie. Ponownie rozpoznając sprawę organ rentowy wezwał skarżącą do stawienia się celem spisania kwestionariusza o jej możliwościach płatniczych , jak również złożenia wszelkich dokumentów świadczących, iż jej sytuacja materialna i finansowa uległa zmianie. Skarżąca nie wykonała powyższego, natomiast w wyniku zawiadomienia o prawie zapoznania się z dokumentacją sprawy dołączyła kserokopie karty wypisowej pobytu w dniach 18 maja - 19 maja 2006r. w P. -A. K. S. w U. i kserokopię badania echokardiograficznego z dnia 12 czerwca 2006r. W wyniku ponownego rozpoznania Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję odmowie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazał, że materialno -prawną podstawę do wydania przedmiotowej decyzji stanowi art. 28 ust 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych . Stanowi on, że umorzenie długu składkowego jest możliwe w przypadku stwierdzenia nieściągalności dochodzonego zadłużenia. Przepis ten jak podkreślono ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek na wszystkie ubezpieczenia w terminach i w trybie przewidzianym ustawowo. Decyzja organu, co podkreślono nosi charakter decyzji uznaniowej, jednakże zakres uznania administracyjnego jest ograniczony wystąpieniem szczególnych okoliczności po stronie zobowiązanego jak i wystąpieniem zasadniczej przesłanki jaką jest stwierdzenie nieściągalności długu. Organ powołał się na dochody wnioskodawczyni z tytułu świadczenia emerytalnego w wys. [...] zł miesięcznie podnosząc przy tym również uzyskiwanie środków z innych źródeł tj. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej - handlowej. Przyjął, iż dochody skarżącej wystarczają na utrzymanie własne jak i prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie organu drugiej instancji w sprawie nie zachodzą również okoliczności uzasadniające umorzenie należności zgodnie z zapisami art. 28 ust 3 a ustawy systemowej jak i wydanym na jego podstawie Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz.U. Nr 142, po. 1365). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucając: - naruszenie art. 28 ust 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. ( Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm. ) poprzez niezastosowanie go w okolicznościach niniejszej sprawy pomimo istnienia ku niemu uzasadnionych przesłanek. W uzasadnieniu swego stanowiska, powołując się na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. argumentował, że skarżąca spełnia przesłanki wynikające z tego przepisu , gdyż jest osobą starszą , schorowaną , przebyła kilka poważnych operacji , a w ostatnim czasie zawał mięśnia sercowego. Schorzenia te, w szczególności konieczność oszczędnego trybu życia znacząco ograniczają skarżącą w możliwości uzyskania dochodu pozwalającego na spłatę zadłużenia. W obecnej sytuacji, jak wywodzi skarżący, zobowiązana nie ma praktycznie żadnych możliwości zaoszczędzenia jakichkolwiek sum pieniężnych , które mogłaby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Jedynym, stałym źródłem jej utrzymania jest emerytura, obecnie w wysokości [...] zł., a z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej ([...] ) uzyskuje skromne dochody sięgające kwoty 150- 200 zł miesięcznie. Skarżąca nie ma innych źródeł dochodu , ani żadnego majątku. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi, opłacenie należnych składek pociągnęłoby dla wnioskodawczyni zbyt ciężkie skutki tj. pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia elementarnych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 kwietnia 2007r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzuty skargi , oświadczył, iż stan zdrowia skarżącej jest w dalszym ciągu zły . Wnioskodawczyni oczekuje na operację wszczepienia [...] , a nadto operację wszczepienia [...] nogi prawej. Mimo tego wnioskodawczyni ma nadal zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie handlu [...] . Do akt sprawy złożona została dokumentacja lekarska , którą skarżąca przedstawiła uprzednio w toku postępowania administracyjnego ( k.35-36 akt sąd. ), jak również dokumentacja zaświadczająca o leczeniu kardiologicznym skarżącej w tym o pobycie w P.-A. K. S. w U. w dniach 5-6 grudnia 2003r. , 27-28 kwietnia 2004r., 19-20 grudnia 2006r. oraz karta leczenia szpitalnego w okresie od 6 -15 września 2004r. na Oddziale Chirurgii Naczyń Szpitala Wojewódzkiego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2005 r. którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi , iż należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o sus (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżące j. Organ orzekający wskazał, że skarżąca w sposób czynny prowadzi działalność gospodarczą (handel artykułami [...] ), która przynosi określone dochody, jak również pobiera stałe świadczenie społeczne - emeryturę w kwocie [...] zł. miesięcznie. Jak wynika z ustaleń zawartych w materiale dowodowym nie posiada nikogo na utrzymaniu. Nie było zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza, gdy jeszcze organ nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Sama skarżąca nie próbowała przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżąca w tym zakresie wprost odwołała się do dwóch przesłanek, tj. sytuacji, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) oraz przewlekłej choroby zobowiązanej pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenia należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, stwierdził iż osiągany przez skarżącą miesięczny dochód z obu źródeł pozwala na spłatę zadłużenia. Sytuacja materialna skarżącej jest trudna lecz nie na tyle ciężka, aby mogła prowadzić do umorzenia zadłużenia. Organ nawiązał do uzyskiwania przez zobowiązana przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej oraz stałego świadczenia emerytalnego. Wprawdzie organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji oddzielnych wywodów w tym zakresie w odniesieniu do każdej ze wskazanych wyżej przesłanek, lecz w sposób zbiorczy. Niemniej jednak ustaleń tych nie można uznać za gołosłowne, bowiem mają swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Zważywszy, że sąd w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, konstatacje organu mogły być ocenione przez Sąd. W oparciu o materiał dowodowy nie sposób było uznać, że zachodzi przesłanka, określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Dla jej wystąpienia niezbędne jest nie tylko istnienie przewlekłej choroby zobowiązanego, ale także skutek tej choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskiwania dochodu. Skarżąca mimo schorzenia kardiologicznego leczonego od kilku lat nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i uzyskuje z niej określone dochody. W konsekwencji prawidłowa była kwalifikacja prawna tych okoliczności dokonana przez organy orzekające, które wskazały na te elementy stanu faktycznego i wyciągnęły z nich wniosek, iż nie została spełniona wskazana wyżej przesłanka umorzenia. Z kolei w zakresie oceny wpływu opłacenia należności z tytułu składek na pozbawienie zobowiązanej możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, organ orzekający wskazał na źródła utrzymania wnioskodawczyni. Tym samym nie jest dowolnym wniosek organów, iż stan majątkowy skarżącej w rozpoznanej sprawie nie jest taki, aby prowadził do pozbawienia możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy jakiejkolwiek spłacie istniejącego zadłużenia. Skoro organ jest władny w świetle prawa egzekwować na drodze przymusu administracyjnego (sądowego) określone kwoty, to tym bardziej należy przyjąć istnienie możliwości ich dobrowolnego uiszczania przez zobowiązanego. W tej sytuacji nie bez znaczenia jest również mocno akcentowana przez organy orzekające możliwość wystąpienia do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez skarżącą świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. W tej sytuacji nie jest także pozbawiony podstaw wniosek organu, iż skarżąca może uiszczać należności z tytułu składek bez skutku o jakim mowa w analizowanym przepisie. Wobec powyższego Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu, iż wadliwie oceniona została przez organy sytuacja wnioskodawcy. Ustalenia i wnioski, jakie przy wydawaniu decyzji poczyniono mieszczą się w ramach prawem przewidzianych, tak z punktu widzenia prawa procesowego, szczególnie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), jak i prawa materialnego. Brak istnienia przesłanek zawartych w ww. rozporządzeniu uniemożliwiał umorzenie należności. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.