VII SA/Wa 174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] października 2006r. ([...]) [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 123 kpa oraz art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. DZ.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071) – po rozpatrzeniu skargi G. S. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w przedmiocie przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego, nadbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nad garażem na działce nr [...] w [...], wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2001r.(znak: [...]), utrzymanej w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2001r (znak: [...]), nałożonego na E. K. – oddalił skargę. W uzasadnieniu organ podniósł, że skargę należało uznać za nieuzasadnioną, bowiem w sprawie organy podejmowały szereg czynności procesowych, zmierzających do wykonania ww. nakazu. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania organ wskazał, że po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23. kwietnia 2004r., (sygn. akt SA/Rz 38/02), oddalającego skargę E.K. na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2001r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystosował w dniu 06 sierpnia 2004r. upomnienie do wykonania obowiązku rozbiórki nadbudowy. Wobec niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, po wystawieniu tytułu wykonawczego – organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2004r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia E. K., organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w sprawie nałożenia grzywny. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. - po ponownym wystawieniu tytułu wykonawczego w przedmiocie egzekucji obowiązku charakterze niepieniężnym, organ powiatowy nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia wysokości zgodnej z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. uchylił je w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i obniżył jej wysokość. Następnie organ powiatowy w [...] w dniu 16 czerwca 2005r. skierował do Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy dotyczący grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów - postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzucił w całości stawiane zarzuty. Organ wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołania E. K. na ww. postanowienie, podzielił stanowisko organu I instancji co do bezzasadności zarzutów, natomiast zmienił je w zakresie brzmienia sentencji postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r., Postanowienie to zostało zaskarżone przez zobowiązaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który w dniu 02 marca 2006r skargę odrzucił (sygn. akt II SA/RZ 13/06). Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2005r. uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione, a następnie – po stwierdzeniu uchybienia formalnego w tytule wykonawczym - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie grzywny w celu przymuszenia, które zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie wystawił tytuł wykonawczy dotyczący egzekucji grzywny w celu przymuszenia, wynikającej z postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, bowiem zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ winien zastosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ wojewódzki wskazał ponadto, że zgodnie z art. 121 § 4 ww. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (...) grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Obecnie grzywna jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Urząd Skarbowy w [...]. Zatem wobec nie wyczerpania procedury związanej z przymusowym jej ściągnięciem, w ocenie organu, nie ma podstaw do stosowania równocześnie drugiego środka egzekucyjnego. W związku z powyższym, organ wojewódzki nie stwierdził przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie przez organ powiatowy w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia G. S. od postanowienia z dnia [...] października 2006r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa w związku z art. 144 kpa. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną przez organ I Instancji. W skardze na to postanowienie G. S. wniosła o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2006r.., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa – przez ogólnikowe uzasadnienie całkowicie błędnych i nie popartych dowodami ustaleń faktycznych, co do rzeczywistego przebiegu postępowania egzekucyjnego, a tym samym błędne ustalenie, że postępowanie nie może być przewlekłe. W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki wydano ponad pięć lat temu, jest ona prawomocna, a więc dalsze zwlekanie z jej wykonaniem nie ma żadnego prawnego uzasadnienia. W ocenie skarżącej bezskuteczność nałożonej grzywny winna skutkować zastosowaniem wykonania zastępczego zgodnie z art. 122 § 2 ww. ustawy. Natomiast stwierdzenie organu odwoławczego, że " zobowiązany może korzystać z szeregu środków zaskarżania" oznacza, że postępowanie nigdy nie będzie mogło być uznane za przewlekłe. Ponadto, według skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia warunków przewidzianych w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności zaskarżonych decyzji i postanowień, a więc ich zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu, postępowanie egzekucyjne w badanej sprawie prowadzone było z obrazą podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady legalizmu i praworządności (art. 6 i 7 kpa) zgodnie z którymi organ działa na podstawie i w granicach prawa, zasady szybkiego rozstrzygnięcia sprawy (art.12 kpa), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Podkreślić trzeba, że w przypadku skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu egzekucyjnego bądź jego opieszałe działanie. Obowiązkiem organu egzekucyjnego, nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bowiem niepodejmowanie działań i środków adekwatnych do okoliczności danej sprawy, może być również uznane za bezczynność, jeżeli skutkiem braku takich działań jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Jak wynika z przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2004r. w dniu 06 sierpnia 2004r., wystosował do zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki nadbudowy. Wobec niewykonania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, organ wszczął egzekucję administracyjną, wystawiając tytułu wykonawczy, po czym postanowieniem z dnia [...] września 2004r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, które następnie zostało uchylone, a postępowanie umorzone ze względu na uchybienia formalne ( postanowienie z [...] stycznia 2005r.). Organ powiatowy ponownie wystawił tytuł wykonawczy w sprawie egzekucji obowiązku niepieniężnego i nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość obniżył (postanowienie z [...] kwietnia 2005r.), po uwzględnieniu zażalenia skarżącej, po czym w dniu 16 czerwca 2005r. skierował do Urzędu Skarbowego w [...] tytuł wykonawczy dotyczący egzekucji grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W ocenie Sądu postępowanie egzekucyjne przebiegało prawidłowo i bez zbędnej zwłoki do dnia 16 czerwca 2005r., bowiem w tej dacie nadano odrębny, niezależny bieg postępowaniu egzekucyjnemu zmierzającemu do wykonania obowiązku pieniężnego. Po tej dacie organ egzekucyjny pozostawał w bezczynności, ponieważ prowadzenie odrębnego postępowania w zakresie egzekucji obowiązku pieniężnego, nie powoduje przerwania biegu egzekucji obowiązku niepieniężnego. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organów, że nie wyczerpanie procedury prawnej związanej ze ściągnięciem przedmiotowej grzywny stoi na przeszkodzie do równoczesnego stosowania drugiego środka egzekucyjnego. Nie stoi temu na przeszkodzie również wskazany przez organ art. 7 § 1 ww. ustawy. Podkreślić bowiem trzeba, że podstawową przesłanką przy wyborze środka egzekucyjnego jest osiągnięcie celu egzekucji tj. skutecznego wykonania w trybie przymusowym obowiązku ciążącego na zobowiązanym, przy czym, jeśli cel egzekucji tego wymaga, organ egzekucyjny może stosować nawet wszystkie dostępne środki jednocześnie (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999r., sygn. akt I SA/Gd 39/97 – niepubl.). Organ nie mógł więc zasłaniać się postępowaniem prowadzonym przez Urząd Skarbowy w [...] w sprawie egzekucji przedmiotowej grzywny, tylko winien był zastosować kolejny środek egzekucyjny. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał w bezczynności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie, przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.