I OSK 764/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2362/05 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...], orzekając zarazem, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku tego Sądu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...], odmawiające W. K. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że jest on osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes IPN stwierdził, że przesłanki do uznania zainteresowanego za pokrzywdzonego w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej nie zostały w sprawie spełnione. Referując wyniki kwerendy w archiwum IPN, dotyczącej zainteresowanego, Prezes IPN wskazał w szczególności, że odnaleziono dokumenty wskazujące na to, iż na temat zainteresowanego zbierano informacje, w tym w sposób tajny. Odnaleziono jednakże również dokumenty (mikrofilm) świadczące o tym, iż po okresie, w którym o zainteresowanym zbierano informacje, podpisał on zobowiązanie do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa, która to współpraca trwała od kwietnia do czerwca 1982 r. Tym samym, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, zachodzi przesłanka negatywna do uznania skarżącego za pokrzywdzonego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. K.. Skarżący wskazał, iż nie zgadza się z konkluzją uzasadnienia, albowiem nie współpracował z organami bezpieczeństwa państwa, nie sporządzał na ich potrzeby żadnych notatek, sprawozdań, czy też donosów. Wyjaśnił przy tym, że w czasie "załatwienia formalności emigracyjnych" był wezwany przez Służbę Bezpieczeństwa i zmuszony do napisania oświadczenia, określającego co robił od chwili zwolnienia z internowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 roku, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] orzekając zarazem, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowienia te wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, z naruszeniem wskazanego przepisu organ nie dokonał w stosunku do skarżącego konkretyzacji normy prawa materialnego w formie decyzji administracyjnej, stosując w to miejsce procedurę przewidzianą w dziale VII kpa, dotyczącą wydawania zaświadczeń. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04 oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, podzielając w pełni prezentowane tam stanowiska. Dalej Sąd wskazał na treść art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, który zawiera definicję pokrzywdzonego, statuując przesłanki pozytywne i negatywne do uznania osoby za pokrzywdzoną w rozumieniu tych przepisów. Artykuł 6 powoływanej ustawy pozostaje w ścisłej relacji z jej art. 30 ust. 2, zgodnie z którym "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy." Zdaniem Sądu, art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Nie reguluje ona natomiast formy działania. W związku z tym Sąd skonstatował, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia – zdaniem Sądu – wynika z art. 2 Konstytucji RP, formułującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z niej to doktryna i orzecznictwo wyprowadza dwie kolejne zasady: prawo do procesu i prawo do sądu. Jak podkreślił Sąd I instancji, zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Nie jest przy tym, w ocenie Sądu, zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Zdaniem Sądu I instancji, działu VII k.p.a., regulującego wydawanie zaświadczeń, nie można zatem stosować do załatwiania wniosków, które wymagają autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie, wydawane w oparciu o przepisy działu VII k.p.a. potwierdza bowiem jedynie fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania. Tymczasem art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, stanowiąc przesłanki ustalenia statusu pokrzywdzonego, nie ogranicza przesłanki pozytywnej tylko do materiałów archiwalnych Instytutu. Ograniczenie to nie wynika ani z art. 6 ani z art. 30 ustawy. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można zaś wyprowadzić tylko z przepisów szczególnych. Jak dalej podkreślił Sąd I instancji, według art. 43 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej postępowanie prowadzi się wg przepisów k.p.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Także stwierdzenie wystąpienia przesłanki negatywnej, tj. faktu współpracy, może nastąpić tylko w wyniku czynności ustalenia, a nie potwierdzenia faktu. W ocenie Sądu, wystąpienie tych przesłanek odpowiada więc warunkom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że przesłanką odmownego załatwienia przez Prezesa IPN wniosku skarżącego (tj. odmówienia przyznania statusu pokrzywdzonego) była konstatacja organu, iż po okresie wymierzonej przeciwko niemu inwigilacji skarżący został współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Prezes IPN uznał zatem, iż w sprawie występuje negatywna przesłanka do uznania skarżącego za pokrzywdzonego, wskazana w art. 6 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem Sądu ustalenie, że przesłanka ta wystąpiła wymagało jednak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonych dowodów. Mogło to nastąpić tylko w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Tryb ten nie został w sprawie zachowany, a zastosowanie w jego miejsce trybu uproszczonego należy uznać za niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów: a) art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegające na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, b) art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym; 2) naruszenie prawa procesowego, przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pomimo, iż przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować zatem oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie miało miejsca. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej wymagają konkretyzacji. Odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04, Prezes IPN stwierdził, że normy te bez wątpienia stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego. W taki przypadku organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego, zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił ponadto, że przepisy ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym – jak stwierdził Prezes IPN – za nieaktualną należy uznać w tym przypadku zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokona również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie), poddaną kontroli sądów administracyjnych, a w tym zakresie (ustalenia statusu pokrzywdzonego) można prowadzić postępowanie przewidziane w dziele VII k.p.a., regulującym wydawanie zaświadczeń. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się także z tezą, że przepis art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o statusie pokrzywdzonego. Taka argumentacja, w jego ocenie, nie może być zaakceptowana w świetle przepisów prawa. W drodze analogii wskazał tutaj, że tak jak nie jest dopuszczalne samodzielne ustalanie, czy dana osoba jest "stroną" w postępowaniu (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), tak niedopuszczalne jest samodzielne ustalanie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy osoba jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Ustalenie takie mogło natomiast nastąpić, w stanie obowiązującym w dniu wydania postanowień, w sytuacji gdyby osoba wystąpiła, a organ odmówił osobie udzielenia informacji o posiadanych i dostępnych, dotyczących tej osoby dokumentach uznając, że nie jest pokrzywdzonym. W ocenie autora skargi kasacyjnej przyjęcie, że normy zawarte w art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej prowadzić może do sytuacji, w której Prezes IPN stanie się organem lustracyjnym, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie przyznaje mu takich uprawnień. Organ będzie musiał zatem wyjść poza zakres spraw określonych art. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, a wykonanie wyroku Sądu doprowadzi do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, że kompetencji nie można domniemywać. W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uznać należy, że rozpatrzenie wniosku osoby, złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej, w trybie przepisów zwartych w dziale VII k.p.a. regulującym wydawanie zaświadczeń, jest w pełni uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego skoro norma zawarta w art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnej osobie może być przy tym poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 k.p.a.). Postępowanie to sprowadza się do oceny posiadanych przez organ dowodów. Ponadto, zdaniem Prezesa IPN, uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § l k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może jedynie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. W ramach tego postępowania, co podkreśla autor skargi kasacyjnej, respektowane są w pełni prawa strony. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku z dnia 26 października 2005 r. dokonał oceny charakteru faktycznego i prawnego odmowy nadania statusu pokrzywdzonego. Wskazując na uzasadnienie tego wyroku, w szczególności w części dotyczącej określenia przez Trybunał statusu osoby pokrzywdzonej, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego zapewnia również postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia. Kontrola sądowa obejmuje bowiem orzekanie w sprawie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a więc także postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Autor skargi kasacyjnej wskazał też, że gdyby nawet uznać, że doszło do naruszenia prawa materialnego to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Określenie statusu osoby jako pokrzywdzonej opiera się bowiem na przesłance pozytywnej (art. 6 ust. 1 ustawy o IPN) i przesłankach negatywnych (art. 6 ust. 3 ustawy o IPN). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma podstawowe znaczenie dla uznania osoby za pokrzywdzoną. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone prowadzi do bezprzedmiotowości ustalania, czy zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uznanie za osobę pokrzywdzoną. Nawet przy kwestionowanym przez stronę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skutkiem naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że strona nie może być uznana za pokrzywdzoną. Winno to tym samym skutkować oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył błędnego zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd naruszenie wskazanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c winno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 powoływanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż nie do przyjęcia jest założenie, że wydane przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej postanowienie odpowiada w istocie decyzji odmownej - zostało ono jednakowoż wydane w innym postępowaniu, dotyczącym innego przedmiotu i ograniczało się jedynie do badania zasobów archiwalnych Instytutu. W tym względzie odwołać się należy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04, w którym Trybunał stwierdził, że nie tylko pokrzywdzony, ale i inna osoba mają prawo do prostowania informacji i dołączania do istniejących zbiorów własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień, dokumentów oraz ich kopii. Jak podkreślił Trybunał, uprawnienie to może być realizowane bezpośrednio na podstawie art. 51 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz art. 30 ust. 2 powoływanej ustawy, przez przyjęcie, że wniosek o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, że postępowanie uruchomione na podstawie takiego wniosku, jest postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, "Pokrzywdzonym, w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny". Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (art. 6 ust. 3 powoływanej ustawy). Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zgodnie z którym "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Przepis art. 30 ust. 2 przyznaje zatem prawo każdemu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu, co odpowiada jego zadaniom, które wynikają z preambuły wskazanej ustawy. Niewątpliwie art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego, wyznacza zatem treść działania organu. Nie reguluje natomiast formy działania. Brak expressis verbis w normie prawa materialnego wyznaczenia formy działania, wymaga wyprowadzenia tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego, bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z normy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone danego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. Natomiast w razie, gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia, w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną, wynika z art. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe dwie podstawowe dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istota zasady prawa do procesu, polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej, była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego wydawanie zaświadczeń, nie można bowiem stosować do załatwiania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie, wydawane na podstawie art. 217 k.p.a., potwierdza jedynie fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzić będzie w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak i w podstawowe prawo do obrony, tj. prawo do bycia wysłuchanym. Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na ustalenie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust. 1) i przesłanki negatywne (ust. 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Ustalenia tej przesłanki nie można ograniczyć jedynie do materiałów archiwalnych Instytutu. Takiego ograniczenia przedmiotowego nie wprowadza art. 6, a z art. 1 pkt 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika ponadto obowiązek gromadzenia dokumentów w trybie unormowanym ustawą. Takie ograniczenie nie wynika też z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, który określa prawa osoby, której przyznano status pokrzywdzonego. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wyprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa, które stanowią o odstępstwie od reguł ustanowionych w k.p.a. Należy także podkreślić, iż zgodnie z art. 43 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Co prawda w Kodeksie tym regulowane jest także postępowanie dotyczące zaświadczeń, ma ono jednak charakter uproszczony. Szerokie traktowanie w wyroku TK uprawnień wnioskodawcy do dostępu do akt sprawy przemawia zaś za tym, iż w danym przypadku w grę wchodzi postępowanie jurysdykcyjne, a nie postępowanie w sprawie o wydawanie zaświadczeń. Przepisy powołanej ustawy, w tym zakresie ograniczeń dowodowych nie wprowadzają, a przyjęcie w oparciu o art. 30 ust. 1 takiej wykładni godzi w obowiązek powinności zadośćuczynienia wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej, ustanawia natomiast art. 6 ust. 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zgodnie z tym przepisem, pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie przesłanki negatywnej, może nastąpić tylko w wyniku podjęcia czynności ustalenia zaistnienia tego założonego w normie prawnej stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu. Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej, wymaga więc dokonania pewnych ustaleń, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, który stanowi: "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 k.p.a. podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tak więc, art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowi normę materialnoprawną, wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami k.p.a. Nie daje on natomiast podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej. Zatem odmowa wydania przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zaświadczenia, że W. K. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest rozstrzygnięciem sprawy, a zatem spełnia wszystkie elementy decyzji administracyjnej. Elementy konstytutywne czynności prawnej organu, jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, do których zalicza się podjęcie czynności przez organ wykonujący administrację publiczną, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis, jest podstawą do zakwalifikowania czynności do decyzji administracyjnej Stąd niesłuszny jest zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegającej na przyjęciu, iż przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż mają one charakter materialnoprawny wskazując na przesłanki przyznania wspomnianego statusu. Z tych wszystkich względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.