II SA/Wr 548/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant apl. prok. Aleksander Wołchowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi A. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 6 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r. ( Nr [...]) obciążył A. i J. P. jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w W., oznaczonych jako działki nr 282/7 i nr 282/8, w kwocie odpowiednio 3681 zł oraz 1185 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. W wyniku odwołania złożonego przez A. i J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 6 czerwca 2006 r. (Nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ podał, że zgodnie z art. 36 oraz art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości w związku ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: dojdzie do uchwalenie lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nastąpi wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, który zostanie wykazany stosownym operatem szacunkowym; nastąpi zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiany stały się obowiązujące. Brak chociażby jednej z ww. przesłanek uniemożliwia zaś ustalenie i pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium ustaliło również, że uchwałą Nr VI/33/2003 Rady Gminy w W. z dnia 24 marca 2003 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w obrębie wsi W., przy ul. K. G. (Dz. Urzęd. Województwa D. z dnia 12 maja 2003 r., Nr 56, poz. 3331) i w § 5 tego planu, ustalono 30% opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Umową przeniesienia własności zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 15 listopada 2004 r., J. i A. P. sprzedali udział wynoszący ½ z ich udziału wynoszącego 2/5 w nieruchomości składającej się z działki nr 228/8 (powinno być 282/8 – przyp. Sądu) stanowiącej łąki trwałe oraz niezabudowaną działkę nr 282/7. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie ww. uchwały. W dniu 9 lutego 2006 r. Wójt Gminy W. zawiadomił A. i J. P. o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanych wyżej nieruchomości, a następnie pismem z dnia 2 marca 2006 r. poinformował o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym i wypowiedzenia co do zebranych dowodów. W ocenie Kolegium wydana w dniu 7 kwietnia 2006 r. decyzja ustalająca jednorazową opłatę z tytułu tzw. renty planistycznej, nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż Wójt Gminy W. nie uwzględnił w niej, że A. i J. P. sprzedali ½ część posiadanego udziału wynoszącego 2/5 części w działce nr 282/8, a co za tym idzie, nie mogą ponosić opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonej dla całej działki. W związku z powyższą decyzją A. i J. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "na uzasadnienie decyzji z dnia 6 czerwca 2006 r. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa", prosząc o: stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 kwietnia 2006 r. i uznanie, że na skarżących nie ciąży obowiązek jednorazowej opłaty w łącznej wysokości 4866 zł; utrzymanie w mocy petitum zaskarżonej decyzji Kolegium. Skarżący stwierdzili, że zgadzają się z samym rozstrzygnięciem decyzji, nie podzielają zaś jej uzasadnienia z następujących względów: ponieśli już koszty w wysokości 15 000 zł związane ze sporządzeniem studium, pomimo, że zgodnie z art. 13, art. 21 i następnymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obciążają one gminę; opłata nie została ustalona bezzwłocznie po otrzymaniu przez organ wypisu aktu notarialnego, zgodnie z art. 37 ust. 5 przywołanej ustawy; skarżący nie zapoznali się z operatem szacunkowym w którym w sposób nieuprawniony zawyżono wartość nieruchomości, przyjmując średnią cenę z gminy i nie uwzględniając faktu, że grunty są nieuzbrojone i oddalone od centrum; ustalenie "opłaty planistycznej "na poziomie 30%" jest za wysokie i nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, konieczność zastosowania art. 145 § 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do całej decyzji – a nie tylko do jej uzasadnienia - gdyż sądowa kontrola dokonana zgodnie z art. 134 ustawy wykazała, że zaskarżona decyzja podjęta została w całości z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku (o uchylenie uzasadnienia) należy wyjaśnić, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 145 Sąd może skargę uwzględnić przez uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa – orzekając o takim wzruszeniu decyzji w całości lub części. Sąd dysponuje zatem wyłącznie uprawnieniami kasacyjnymi. Nie jest więc władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji albo uchylić jego fragmentu, chyba, że pozostała część uzasadnienia jest wystarczająca i adekwatna do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - uchylenie części uzasadnienia po to, aby organ naprawił błąd umieszczając w nim właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej sytuacji ponowna decyzja organu, jako powtórzenie orzeczenia byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) i dodatkowo zaistniałaby kolizja pomiędzy nieważnością decyzji a związaniem organu wyrokiem sądu (tak NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04, LEX nr 177365). Trzeba też zauważyć, że niezależnie od wniosków zawartych w petitum skargi, z jej treści - w szczególności zaś z przedstawionej argumentacji również w toku postępowania sądowego – wynika, że strony domagają się przede wszystkim stwierdzenia, że nie są w ogóle obciążone obowiązkiem ponoszenia opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej. Tym samym można przyjąć, że w istocie – pomimo, że nie zostało to wyraźnie wyartykułowane - domagają się umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Istotne jednak jest, że w niniejszej sprawie zaskarżona została (niezależnie od zakresu tego zaskarżenia) decyzja kasacyjna wydana na postawie art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że przedmiotem kontroli Sądu musiała być przede wszystkim prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu. Trzeba zatem podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, o czym wprost przesądza art. 15 k.p.a. Z przywołanej zasady wynika zaś, że istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest, przede wszystkim, ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W myśl przywołanej wyżej dyrektywy, każda sprawa administracyjna, w której zastosowany został środek zaskarżenia w postaci odwołania, podlega bowiem dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Celem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, gdyż strona tego postępowania, ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez organ pierwszej instancji. Takich możliwości nie stwarza przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydana na jego podstawie decyzja ma charakter kasacyjny a nie reformacyjny. Stosując omawianą normę organ nie orzeka zatem o istocie sprawy, ale ogranicza się do uchylenia decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego uchylenie decyzji na podstawie omawianego przepisu, możliwe jest jedynie, gdy zostaną spełnione określone przesłanki tj. organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że omawiany przepis stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i między innymi dlatego, nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., SN III RN 7/99, OSNP 2000/9/338; uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998,Nr 3, poz. 79). Należy zatem wyraźnie podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie dają bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu. Natomiast przyczyny dla których organ uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej tego typu i nie skorzystał z uregulowania art. 136 k.p.a., powinny być w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba tutaj zwrócić uwagę na szczególną rangę jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji między innymi fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom. W uzasadnieniu prawnym należy zaś wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione, aby strona mogła zrozumieć i ewentualnie zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, nie pozwala również na dokonanie kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowym. Niedopełnienie tego obowiązku prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 9, art. 7 i art. 11 k.p.a. oraz stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że nie spełnia ono określonych wyżej wymogów. Nie zostało bowiem precyzyjnie wykazane z jakich względów organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szczególności nie podano, czy i w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno zostać uzupełnione. Nie wykazano również, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Co więcej organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza zaś do mającego najistotniejsze znaczenie dla sprawy, operatu szacunkowego. Jako przyczynę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano jedynie wadliwość wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości działki nr 282/2, podnosząc, że skarżący nie mogą ponosić opłaty odpowiadającej wartości całej działki, skoro zbyli tylko ½ części z posiadanego udziału 2/5 części. Nie kwestionując poglądu Kolegium, że w przypadku zbycia tylko udziału w prawie własności nieruchomości, strony nie mogą ponosić opłaty z tytułu renty planistycznej w takiej wysokości jak za całą działkę, trzeba jednak zauważyć, że organ odwoławczy, ograniczając przyczyny wydania decyzji kasacyjnej jedynie do tej okoliczności, nie wskazał żadnego związku przyczynowego pomiędzy nią a koniecznością przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Tymczasem organ ten jest wyposażony w kompetencje reformacyjno – merytoryczne, co uprawniło go, w sytuacji gdy nie zakwestionował jednocześnie operatu szacunkowego, do zweryfikowania wadliwie wyliczonej wysokości opłaty, gdyż matematyczne przeliczenie wysokości należnej opłaty mieściłoby się w granicach postępowania odwoławczego i nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, jedyne wskazane przez Kolegium naruszenie prawa jakie popełnił organ pierwszej instancji – pomimo, że niewątpliwie trafne – nie uprawniało jednak organu odwoławczego do zastosowania tej szczególnej instytucji prawnej jaka przewidziana została w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać zatem należy, że zgodnie z regułą zawartą w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w postępowaniu przed organami odwoławczymi, odpowiednie zastosowanie mają przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż ten organ. Przede wszystkim obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien zatem ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, zwłaszcza zaś materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a., również organ odwoławczy zobowiązany jest do oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym opinii biegłego. Wymóg ten szczególnego znaczenia nabiera w przypadku postępowania, w którym – tak jak w niniejszej sprawie - dowód z opinii biegłego (operat szacunkowy) stanowi kluczowy dokument na podstawie którego ustalana jest wysokość wymierzanej opłaty. Decyzja organu odwoławczego winna zawierać szczegółowe uzasadnienie, w którym organ ten powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopiero w przypadku, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – z powodu jego niekompletności lub istotnej wadliwości - nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, a ewentualnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przekraczałoby jego uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a., wydaje decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak wynika z treści jego uzasadnienia – nie wynika aby Kolegium wskazane wyżej działania odnoszące się do materiału dowodowego sprawy prowadziło. Oznacza to, że obok art. 107 § 3 k.p.a. naruszyło również dyrektywy proceduralne zawarte w przepisach art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji musiało to rzutować na ocenę prawidłowości wydania decyzji kasacyjnej. Wskazana w niej jako jedyna, przyczyna zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. okazała się bowiem niewystarczająca dla uzasadnienia zastosowania tej szczególnej regulacji. Oznaczało to również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do zawartych w niniejszym wyroku uwag. Przede wszystkim zaś, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. dokona oceny podstawowego w sprawie dowodu, jakim jest operat szacunkowy nieruchomości. Nie można przy tym wykluczyć sytuacji – zwłaszcza biorąc pod uwagę upływ terminu od sporządzenia tego operatu oraz inne jego elementy – że w wyniku tej oceny Kolegium uzna za konieczne podjęcie takiego samego rozstrzygnięcia. Kompetentny organ uwzględni również, że zgodnie art. 9 k.p.a. organy administracji obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i że czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z tych względów organ winien pouczyć strony, że im również przysługuje prawo do przedstawienia sporządzonego na ich zlecenie operatu szacunkowego nieruchomości, który to dowód będzie poddany stosownej ocenie w sprawie. Jeżeli zaistnieje taka potrzeba, przedmiotem oceny i ustosunkowania się organu powinny być również merytoryczne argumenty dotyczące wartości nieruchomości, podnoszone przez strony w skardze. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko skarżących co do wadliwości zaskarżonej decyzji, jednak nie tylko uzasadnienia ale i rozstrzygnięcia i z innych względów niż przez nich wskazane. Naruszenie wymienionych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego – jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - skutkowało zaś koniecznością uchylenia całej zaskarżonej decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.