II SA/Bk 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi R. O. – P. B.-H. "M." S. P.P. R. G. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę.- Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] października 2006r. Nr [...] Starosty G. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie m. G., polegającej na budowie sklepu wielobranżowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2006r. do Starosty G. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta G. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie m. G., polegającej na budowie sklepu wielobranżowego z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu i zespołami parkingów na samochody osobowe. W wyniku rozpoznania tego wniosku Starosta G. postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] uzgodnił pozytywnie projekt powyższej decyzji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu zaś podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w skład działki Nr [...] w obszarze opracowania, wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty rolne klasy V o powierzchni [...] ha. Podkreślono, iż przedmiotowa inwestycja, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymaga uzyskania opinii izby rolniczej i zgody marszałka województwa na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zwarty obszar projektowany nie przekracza 1,0 ha. Z postanowieniem tym nie zgodził się R. O. i wniósł na nie zażalenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W ocenie skarżącego Starosta G. zawężając obszar uzgodnień jedynie do działki nr [...] o powierzchni [...] ha z pominięciem działek sąsiednich, które z przedmiotową działką tworzą zwarty obszar o powierzchni przekraczającej 1,0 ha, rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy, zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło podniesionych w nim zarzutów i postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, iż w wyniku przeprowadzonego przez Starostę G. postępowania ustalono, że na terenie objętym wnioskiem inwestora brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym - zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która określiła w przepisie art. 59 ust. 1, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy - planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja taka musi być poprzedzona uzgodnieniami z różnymi organami, w tym między innymi z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 cytowanej ustawy). Z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, co oznacza, iż w konkretnej sprawie organem uprawnionym i zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta G. jest Starosta G. W tym stanie rzeczy organ I instancji w oparciu o dane ewidencyjne i kartograficzne ustalił, iż w obszarze opracowania występują użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni [.] ha i opisanym na wstępie postanowieniem, uzgodnił w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych realizację na działce nr [...] przedmiotowego przedsięwzięcia. Podkreślono przy tym, iż obszar opracowania wyznaczyły linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone graficznie i literami ABCDEF na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do projektu decyzji Burmistrza Miasta G. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, jakoby Starosta G. zawężając obszar uzgodnień jedynie do działki nr [...] o powierzchni [...] ha z pominięciem działek sąsiednich, które z przedmiotową działką tworzą zwarty obszar o powierzchni przekraczającej 1,0 ha, rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie bowiem z przepisem z art. 7 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepis ten wyraźnie wyznacza granice zwartego obszaru, którymi są w przedmiotowej sprawie linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone graficznie i literami ABCDEF, o powierzchni [...] ha. Oznacza to, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest delegacji umożliwiającej wystąpienie do marszałka województwa, o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem R. O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podkreślił, iż wedle art. 7. ust. 1. ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też z powołanego wyżej przepisu wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21.11.2000r. II SA 2437/99 LEX 55333). Użyte zaś w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy pojęcie "zwarty obszar projektowany" nie może być tłumaczone w oderwaniu od brzmienia art. 7 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 zgodnie, z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na potwierdzanie swojego stanowiska wyrażonego w skardze jak i w toku sprawy, skarżący przedłożył mapę gleboznawczo – rolniczą obejmującą również działkę nr [...], z której wynika, że zwarty obszar projektowany wynosi ponad [...] ha. W tej sytuacji twierdzenie Kolegium, iż obszar ten można administracyjnie dzielić na działki mniejsze, jak w rozpatrywanej sprawie do 1ha, tak by każda wydzielona działka była odrębnym zwartym obszarem projektowanym jest zdaniem skarżącego, niczym nieuzasadnione i sprzeczne z porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ma wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego postanowienia a jedynie uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również uprawnień do badania słuszności i celowości wydawanych aktów prawnych. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy obowiązujące w chwili jego wydawania. Przeciwnie zdaniem Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego postanowienia. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem oceny tutejszego Sądu jest postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spraw ochrony gruntów rolnych. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana wyżej decyzja musi zostać poprzedzona uzgodnieniami z różnymi organami - art. 53 ust. 4 wyżej cytowanej ustawy. Uzgodnienie zaś aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Jest to wiążąca forma wpływania organów uzgadniających na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. W literaturze przedmiotu wskazuje się również, iż uzgodnienia mają gwarantować w postępowaniu udział organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. 2, C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 424 i nst.) Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 7 ust 2 pkt 4 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie zaś z poglądem wyrażanym w doktrynie poza miejscowym planem zmiana sposobu zagospodarowania terenów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy przepis art. 7 ust. 2 ustawy nie przewiduje uzyskania zgody organów wymienionych w tym przepisie, może być dokonana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (vide: Z. Truszkiewicz, Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego, cz. I, Rejent 2003/9/48, nr 40451). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż na terenie objętym wnioskiem inwestora brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wedle zaś art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy taka decyzja musiała zostać poprzedzona uzgodnieniami z różnymi organami, w tym między innymi z organami właściwymi w sprawach z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. W konkretnej sprawie organem właściwym do dokonania przedmiotowych uzgodnień jest Starosta G. (art. 5 ust. 1 ustawy). Jak wynika z ustaleń tego organu przeprowadzonych na podstawie danych ewidencyjnych i kartograficznych, w skład działki nr [...] w obszarze opracowania występują grunty sklasyfikowane jako RV – grunty orne wytworzone z gleb pochodzenia organicznego o powierzchni [...] ha. Sporny obszar opracowania, wyznaczono w oparciu o linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczony graficznie i literowo ABCDEF na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, i jako takie odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organów obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do występowania do marszałka województwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze. Pogląd zaś skarżącego o zawężeniu obszaru projektowanego tylko do działki objętej inwestycją (nr [...] o powierceni [...] ha) z pominięciem działek sąsiednich uznać należy za całkowicie nieuzasadniony i niemający odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Godzi się podkreślić, iż postępowanie zmierzające do podjęcia rozstrzygnięcia o uzgodnieniu jest częścią postępowania o wydanie decyzji, stąd ponad wszelką wątpliwość dotyczy ono wyłącznie (jedynie) terenu objętego zamierzoną inwestycją. Inaczej mówiąc "projektowany obszar gruntu rolnego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy, to teren przedsięwzięcia wskazany w projekcie decyzji. Końcowo dodać również należy, iż postanowienie Starosty Powiatowego w G. nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w powołanej ustawie. Stanowi jedynie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Omawiane uzgodnienie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zmiana zaś przeznaczenia gruntów, o czym była już mowa wyżej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – 7 ust. 1 ustawy, a poza nim, przy spełnieniu określonych przesłanek wskazanych wyżej w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej uzyskuje się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania, a warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu. W tych uwarunkowaniach zarzut skarżącego o naruszeniu przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy uznać należy za nietrafny. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organ II instancji i skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).