II SA/Łd 954/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] B. T. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli obiektów wybudowanych przez W. W. na działce sąsiedniej, położonej w miejscowości D. [...], gmina D.. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego tj. obory wraz z przybudówką w miejscowości D. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stwierdzono, że na działce W. W., przy granicy z działką skarżącego znajduje się budynek inwentarski - obora, wybudowany w latach [...] na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...], wydanej przez Urząd Gminy D. Obiekt ten posiada wymiary [...] na [...]. Ponadto w październiku 2005 r. W. P. - córka W. W. wybudowała przylegającą do istniejącego budynku inwentarskiego dobudówkę o wymiarach [...] w oparciu o zgłoszenie z [...], dokonane w Starostwie Powiatowym w O. Zdaniem organu, żądanie strony nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ nadzoru i wobec powyższego postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe umorzono. Na powyższą decyzję odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. złożył H. T. wnosząc o jej uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji nie ustalił, czy W. W. nie naruszyła przepisów prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącego odwołanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie ustosunkował się do kwestii wybudowania budynku wbrew projektowi zaakceptowanemu decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 ust 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzono, iż w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji z [...] dotyczącego budynku inwentarskiego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z treści pozwolenia na budowę, biorąc pod uwagę określoną w nim powierzchnię zabudowy budynku wynoszącą 63 m 2 wynikało, że faktycznie wybudowany obiekt jest większy, a jego wymiary przekraczają 100 m2. W związku z powyższym zważono, iż fakt ten stanowił istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę i wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego zgodności obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pomimo, iż do powyższej kwestii nie odniósł się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to brak jest podstaw do stwierdzenia, że istniejący stan faktyczny narusza przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które obowiązywały w roku 1979. Powyższe stanowisko uzasadniono tym, iż warunki zabudowy obowiązujące w 1979 r. nie ograniczały powierzchni zabudowy budynków inwentarskich. Dawały również właściwym organom nadzoru budowlanego możliwość zezwolenia inwestorowi na usytuowanie obiektu w granicy działki w razie gdy wymagała tego zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do stwierdzenia, że budynek inwentarski naruszał przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich w czasie budowy, ponieważ na działce W. W. jak również na działkach położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie korzystne jest lokalizowanie zabudowy gospodarczej i inwentarskiej przy granicy działki, co pozwala na optymalne wykorzystanie terenu działki pod względem jej funkcji jako działki związanej z produkcją rolną. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w O. dotyczące zamiaru dobudowy pomieszczenia gospodarczego, przyjęte bez sprzeciwu, należy traktować jako sanowanie istniejącego stanu faktycznego. Reasumując zważono, iż pomimo tego, że budynek obory został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę organ I instancji nie miał podstaw do ingerencji w świetle przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skardze H. T. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła podstawa do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Wnoszący skargę nie podzielił opinii organu II instancji, wedle której budowa budynku inwentaryzacyjnego nie narusza interesu osób trzecich. Dodatkowo, w świetle faktu, iż powierzchnia zabudowy znacznie przekroczyła założenia projektowe objęte pozwoleniem na budowę, zdaniem skarżącego, doszło do istotnego odstępstwa od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując argumentację wyrażoną w decyzji z [...], wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odniesieniu do decyzji organu II instancji należy sformułować również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 K.p.a. rysuje się potrzeba analizy jego treści. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego ( podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku ), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, nie zaistniała w ocenie Sądu przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego warunkująca jego umorzenie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były dwa obiekty budowlane wzniesione na nieruchomości położonej w miejscowości D. [...]. Pierwszym z obiektów był budynek inwentarski wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę wydane [...]., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38,poz. 2229 ze zm.). Poza sporem jest, iż obiekt ten został wybudowany niezgodnie z warunkami decyzji organu zezwalającej na budowę obiektu o powierzchni 63 m2. Inwestor wzniósł bowiem obiekt o wymiarach [...], a więc o powierzchni większej, niż powierzchnia określona w pozwoleniu na budowę. Co więcej, budynek ten usytuowany został w granicy z działką inwestora. Okoliczność tę przeoczył organ I instancji, zaś organ II instancji stwierdził, że takie usytuowanie obiektu nie naruszało przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz.157), a w konsekwencji brak było podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Takie stanowisko organu nie może się ostać. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy inwestor wykonał obowiązki związane z zakończeniem budowy, czy dokonał zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, czy też uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Tylko bowiem w takim przypadku organ zwolniony byłby od dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności przedmiotowej inwestycji. Ponadto fakt wzniesienia przedmiotowego obiektu w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 r. nie uprawniał organu do oceny zgodności jego usytuowania z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w tym przepisami powołanego rozporządzenia z 11 czerwca 1966 r. Postępowanie w przedmiocie legalności spornego obiektu wszczęte bowiem zostało w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 § 2 , który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że warunkiem zastosowania dotychczasowego prawa budowlanego, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. jest wzniesienie obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Do wszelkich pozostałych stanów faktycznych mają zaś zastosowanie przepisy nowej ustawy – prawa budowlanego z 1995 r., a w konsekwencji także przepisy wykonawcze wydane w oparciu o delegację przewidzianą w tej ustawie. Bezspornym jest, iż budynek inwentarski wzniesiony został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną [...], a zatem nie w warunkach samowoli budowlanej, a tylko z istotnymi odstępstwami od warunków tego pozwolenia, związanymi ze zmianą powierzchni zabudowy i jego usytuowania w stosunku do granicy działki sąsiedniej. W tej sytuacji, jeśli organ dokonywałby oceny zaistniałego stanu rzeczy z przepisami prawa, winien takiej oceny dokonać w kontekście przepisów obecnie obowiązującego prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyjaśnienia wymaga również kwestia wzniesienia drugiego obiektu budowlanego w postaci przybudówki o wymiarach [...] . Co prawda w aktach postępowania administracyjnego znajduje się kserokopia pisma Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] o niewniesieniu sprzeciwu na realizację robót związanych z tym obiektem, ale nie zwalniało to organu od zbadania, czy przedmiotowy obiekt został wzniesiony przez inwestora zgodnie z warunkami zgłoszenia. Do akt sprawy nie załączono zgłoszenia i nie ustalono, czy inwestor wznosząc przedmiotowy obiekt nie naruszył warunków zgłoszenia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.