VII SA/Wa 2265/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i W. G. kwotę 800 ( osiemset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego "Budowa wiaduktu nad torami PKP w C. – K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] O. – C.", zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie C., jednostka ewidencyjna C. i nr ewid. [...] w obrębie L. M., jednostka ewidencyjna L. miasto. Przedmiotowe pozwolenie obejmowało: - budowę wiaduktu o szerokości od 12,2 m do 15,7 m, długości całkowitej - 155,2 m, posadowionego na palach Ø 1,5 m o konstrukcji nośnej: siedmioprzęsłowy ustrój płytowo-belkowy; nad linią kolejową PKP od km 89 + 432,31 do km 89 + 588,54 drogi wojewódzkiej nr [...] i w km 7 + 945 linii kolejowej nr 93 T. – Z.; - rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] od km 89 + 180,00 do km 89 + 865,73 z budową skrzyżowania z drogą gminną w km 89 + 623,65; - budowę drogi objazdowej, budowę i przebudowę elementów dróg, dojazdów do nieruchomości i infrastruktury w zakresie objętym projektem budowlanym. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Na dzień orzekania na terenie tym nie obowiązywał ważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany jest zgodny z przedłożoną decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z wnioskiem inwestor przedłożył określone przepisami dokumenty. Przedłożony projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz informację dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianą w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany wykonały osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się odpowiednimi zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzenia "raportu oddziaływania na środowisko". Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją. Podczas prowadzonego postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentacją przedłożoną przez inwestora i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. W ocenie organu, w zaistniałej sytuacji, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego, należało zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wnieśli R.ł G., W. G., podnosząc, iż zatwierdzony decyzją projekt budowlany obejmuje rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...], przy której położona jest działka nr ewid. [...], której są właścicielami. Zdaniem odwołujących się w trakcie prowadzenia robót działka narażona jest na zniszczenie, a po ich zakończeniu będą występować dodatkowe uciążliwości spowodowane przez hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza i gleby, co spowoduje, że działka straci na wartości oraz zmieni się jej dotychczasowe przeznaczenie i walory użytkowe. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. złożyli również A. i W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej tej inwestycji. W uzasadnieniu wskazali, iż dokumentacja przedmiotowej inwestycji nie uwzględnia wielu aspektów prawnych, jest niepełna, została sporządzona niezgodnie z aktualnie obowiązującym prawem. W ocenie odwołujących się, przyjęte błędne rozwiązania techniczne mają bezpośredni wpływ na zabudowę sąsiednią oraz powodują drastyczne ograniczenie praw do ich własności, projekt inwestycji winien rozwiązywać kompleksowo wszelkie problemy oraz zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, interesów osób trzecich. W ocenie skarżących usytuowanie obiektu powoduje w drastyczny sposób ograniczenie dostępu do działek sąsiednich posiadających legalne wjazdy, uniemożliwia prawidłową komunikację i dostęp do nieruchomości, uniemożliwia prawidłową obsługę obiektu w zakresie komunikacji i zabezpieczenia przeciwpożarowego, co jest możliwe obecnie legalnym zjazdem, obniża wartość nieruchomości, powoduje zacienienie działek sąsiednich oraz budynków, oraz uniemożliwia eksploatację obiektu podczas budowy. A. i W. G. podnieśli ponadto, iż mimo wielokrotnych rozmów, wniosków i sugestii projektant nie uwzględnił ich zastrzeżeń na etapie koncepcji. Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części poza drogą wojewódzką i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż, stosownie do art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wojewoda jest organem właściwym dla wydania pozwolenia na budowę drogi wojewódzkiej i krajowej. Z powyższych względów, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w zakresie wykraczającym poza drogą wojewódzką. Organ wskazał również, iż w pozostałej części, dotyczącej drogi wojewódzkiej, inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4, do wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do odwołania R. G., organ odwoławczy wskazał, iż subiektywne odczucia skarżącego jak i sprawa wykupu działki nie należą do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z czym nie mogą być przedmiotem postępowania odwoławczego. Odnosząc się zaś do zarzutów A. i W. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż większość postawionych zarzutów dotyczy decyzji Burmistrza Miasta C. "o ustaleniu lokalizacji celu publicznego", organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie są zaś w tej sprawie kompetentne. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i W. G.. Skarżący podnieśli zarzuty tożsame jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazali ponadto, iż w ich ocenie decyzja Wojewody [...] winna być uchylona w całości, gdyż przedmiot zamierzenia inwestycyjnego stanowi integralną całość i nie może być wykonany w części. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2005 r., złożonym do akt sprawy, skarżący zakwestionowali prawdziwość oświadczeń dotyczących prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000., a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004 str. 498). W rozpoznawanym przypadku organ II instancji nie stworzył warunków zapewnienia wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, do czego był zobowiązany z mocy obowiązujących przepisów prawa. Jak podano wyżej zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. obejmowało oprócz budowy wiaduktu oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej również budowę skrzyżowania z drogą gminną w km 89 + 623,65, a także budowę drogi objazdowej, budowę i przebudowę elementów dróg, dojazdów do nieruchomości i infrastruktury w zakresie objętym projektem budowlanym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w części poza drogą wojewódzką nie wskazał, w jaki sposób można zrealizować projekt budowlany w zakresie drogi wojewódzkiej bez jej pozostałych elementów ujętych nadal w projekcie budowlanym, np. w zakresie rozwiązań dotyczących zjazdów, połączenia z drogą gminną, a także rozwiązań kanalizacyjnych, sieciowych itp. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie organu w ogóle nie odniosło się do tej części rozstrzygnięcia Wojewody, którą zatwierdzono całość projektu budowlanego, czyniąc przez to ostateczną decyzję całkowicie nieczytelną. Organ odwoławczy, przy rozpatrywaniu sprawy, nie wziął pod uwagę pisma P. P. B. i R. M. K. Sp. z o.o. z dnia 21 czerwca 2004 r., skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w którym zawarta jest informacja, iż "budowa wiaduktu nad torami PKP powoduje konieczność podniesienia niwelety drogi wojewódzkiej nr [...] w rejonie skrzyżowania z drogą gminną do ocynkowni o 2,77 m oraz przebudowy tej drogi na długości 127,89 m oraz, iż przebudowa drogi gminnej w ww. zakresie jest niezbędna do realizacji całości zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu, organ II instancji nie zbadał czy w wyniku podjętego rozstrzygnięcia możliwa będzie realizacja przedmiotowej inwestycji w części dotyczącej drogi wojewódzkiej bez równoczesnej przebudowy drogi gminnej. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożone na rozprawie zaświadczenia z Sądu Rejonowego w C. Wydział Ksiąg Wieczystych, dotyczące niektórych działek wchodzących w skład inwestycji poddają w wątpliwość prawdziwość złożonych przy wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczeń o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane. Również skarżący w piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2005 r., złożonym do akt sprawy, kwestionują oświadczenie, w stosunku do działki o nr ewid. [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie musiał wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu oraz stosownie do art. 5 Prawa budowlanego ocenić projekt budowlany pod kątem możliwości jego realizacji, w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również zobowiązany będzie wziąć pod uwagę uzasadniony interes osób trzecich, występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.