II OSK 369/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o [...] z siedzibą w B.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 708/06 w sprawie ze skargi F. S. i K. K.- S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/GL 708/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi F. S. i K. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2006 r., w przedmiocie warunków zabudowy terenu – oddalił skargę K. K.-S., uwzględnił skargę F. S. uchylając przy tym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] stycznia 2006 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od SKO w Bielsku-Białej na rzecz F. S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, w odniesieniu do skargi F. S., iż zaskarżona decyzja SKO w Bielsku - Białej, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Bielska – Białej dotknięte są uchybieniami, które uzasadniają ich wzruszenie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż złożony w dniu 15 kwietnia 2005 r. przez [...] Sp. z o.o. wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymogów wskazanych w art. 64 w zw. z art. 52 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przede wszystkim pismo to zawierało nieczytelny podpis uniemożliwiając tym samym imienne ustalenie osoby sygnującej wniosek. Nadto, wbrew zawartemu we wniosku wykazowi załączników, do pisma nie dołączono pełnomocnictwa wskazującego na to, że osoba podpisująca wniosek była przez inwestora do działania w jego imieniu upoważniona. Okoliczności te nie zostały sprawdzone przez organ I instancji, który w myśl art. 64 § 2 k.p.a., winien był skontrolować wpływające pismo pod względem braków formalnych i wezwać wnoszącego do ich usunięcia. Jednakże organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne dalej bez ustalenia personaliów osoby, która podpisała wniosek, jak również bez sprawdzenia, czy osoba ta jest umocowana do reprezentowania inwestora – [...] Sp. z o.o. Sąd I instancji podniósł również, iż treść złożonego wniosku – w części opisującej planowaną inwestycję – jest praktycznie nieczytelna, a rzeczywisty zakres inwestycji niejasny. Sąd wskazał, że inwestycja pierwotnie określona została jako dwa budynki mieszkalne po trzy mieszkania w zabudowie willowej z garażem podziemnym. Tekst "po trzy mieszkania" został następnie skreślony, a poniżej wstawiono tekst "po 4 mieszkania", który to dopisek również uległ następnie wykreśleniu. Wielokrotnym poprawkom uległa we wniosku także powierzchnia planowanej zabudowy (180 m2, 144 m2, <150 m2), skreślenia i dopiski widnieją również w rubryce charakteryzującej inwestycję pod względem zamierzonej funkcji. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż z akt sprawy nie wynika, by o zmianach i korektach wniosku byli w jakikolwiek sposób informowani występujący w charakterze stron postępowania właściciele nieruchomości sąsiednich pomimo, że zmiany te w istotny sposób zmieniały gabaryty i charakter planowanej inwestycji. W dalszej kolejności WSA w Gliwicach podniósł, iż decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy była niezgodna z wnioskiem również w tych jego częściach, które nie były poddawane korekcie. Sąd I instancji wskazał, iż wniosek dotyczył dwóch budynków z cyt. "garażem podziemnym w jednym z nich" podczas gdy decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla dwóch budynków z garażem podziemnym cyt. "pomiędzy tymi budynkami". Nadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewidywał, iż garaż podziemny obejmować ma jedynie 6 miejsc garażowych podczas gdy wydana decyzja ustala warunki zabudowy dla garażu o powierzchni niewątpliwie większej niż wnioskowana, określając ją na 400 m2. Powyższe uchybienia nie zostały dostrzeżone również przez organ II instancji, który z naruszeniem przepisów proceduralnych, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W odniesieniu do skargi K. K.-S., Sąd I instancji orzekł o jej oddaleniu z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. – B., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego P. N. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie za nieprecyzyjne określenie zakresu planowanej inwestycji we wniosku o wszczęcie postępowania, a następnie akceptacja przez stronę wnoszącą podanie zakresu ustalonego decyzją, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wydane orzeczenie poprzez przyjęcie, że wskazane przez Sąd uchybienia dotyczące zapewnienia stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu przed organem i instancji w zakresie ustalenia zakresu postępowania, naruszały przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 2 i pkt 3 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wskazane przez Sąd I instancji uchybienia dotyczące wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miały istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcia przez organy administracji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w swych rozważaniach kwestię prowadzenia przez organ I instancji dwóch równoległych postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: zarówno z wniosku [...] Sp. z o.o., jak i W. U. W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. S. wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, gdyż nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż jest on związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne – materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i wsa z 2004 r., nr 3, poz. 72). Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a., wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast skarga kasacyjna nie spełniająca tych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 p.p.s.a. Wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej korespondują z ustanowionym w przepisie art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od profesjonalnego pełnomocnika można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury w postępowaniu sądowym. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnych artykułów, paragrafów, czy też innych jednostek redakcyjnych przepisu prawa materialnego, którego naruszenie zarzucał, ale nawet nie podał nazwy ustawy, w której przepisy te się znajdują. Nie zostało także sprecyzowane, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Nie pozwala to zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zasadności tak sformułowanych zarzutów. Na powyższą ocenę nie ma wpływu treść wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, które to wywody sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.