III SA/Gd 6/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: NSA Anna Orłowska NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności kontrolne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia 30 października 2006 r. nr [...] działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 15 września 2006 r. ustalającą wysokość opłaty za czynności kontrolne przeprowadzone w gabinecie otolaryngologicznym Indywidualnej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej [...] przy ul. [...] m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 września 2006 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] podczas kontroli sanitarnej stwierdził szereg nieprawidłowości naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne w gabinecie otolaryngologicznym Indywidualnej Specjalistycznej Praktyki Lekarskiej dr hab. med. W. N. w [...] przy ul. [...] m. [...]. W związku z tym organ I instancji obciążył W. N. opłatą w wysokości 81 zł za czynności kontrolne. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji wnosząc o korektę uzasadnienia w pkt 8 decyzji w brzmieniu: "Przy zlewozmywaku dwukomorowym brak armatury czerpalnej dostosowanej do uruchomienia bez kontaktu z dłonią oraz dozownika z środkiem aseptycznym do rąk". Organ odwoławczy powołała się na § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służący wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz.U. Nr 20, poz. 254), zgodnie z którym wszystkie pomieszczenia w których wykonywane są zabiegi o charakterze inwazyjnym powinny być wyposażone w armaturę czerpalną uruchamianą bez kontaktu z dłonią. Kontrolowany gabinet laryngologiczny jest gabinetem o charakterze zabiegowym, w którym podczas badania może dojść do przerwania ciągłości tkanek. Zatem z uwagi na powyższy przepis, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. N. wniósł ponownie o korektę uzasadnienia decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdził, iż podstawowe badanie laryngologiczne wykonuje się przy pomocy narzędzi: wziernika usznego, wziernika nosowego, szpatułki, lusterka krtaniowego. Żadne z wymienionych narzędzi nie jest narzędziem inwazyjnym. Badania w gabinecie wykonywane są zarówno przy użyciu sprzętu wielorazowego jak i kupowanego na bieżąco sprzętu jednorazowego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest nieprawidłowe i wynika z niezrozumienia istoty rzeczy. Laryngologia, jako dziedzina medyczna, obejmuje wywiad, badanie laryngologiczne oraz rozległe, inwazyjne operacje głowy i szyi. Wywiad i badania laryngologiczne wykonywane w jego gabinecie są nieinwazyjne. W ocenie skarżącego wydanie decyzji w oparciu o przesłankę dotyczącą potencjalnej inwazyjności badania laryngologicznego oraz wnioskowanie, że skoro laryngologia jest specjalnością inwazyjną, to jej część w postaci badania laryngologicznego jest również inwazyjna, jest zaprzeczeniem istoty decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że stosownie wskazanych instrumentów medycznych przez skarżącego stwarza analogiczne zagrożenie epidemiczne jak badania i zabiegi typowo inwazyjne. Na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sąd postanowił dopuści dowód z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 26 marca 2007 r. o sygnaturze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kierując się tą zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji/.../ do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiedni norm prawa materialnego" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN Warszawa 1998 r., str. 17). Jako że w postępowaniu administracyjnym właściwość jest jedną z podstawowych kwestii, na mocy art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie przepisów o właściwości, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Dla przykładu można przywołać stanowisko Małgorzaty Jaśkowskiej przedstawione w: M. Jaśkowska. A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 943-949, jak również przywołane tam orzeczenia. W komentarzu podkreślono konieczność istnienia prawidłowego upoważnienia przy zagadnieniu dekoncentracji kompetencji, stwierdzając, że decyzja wydana przez pracownika bez upoważnienia organu jest nieważna (str. 945). Stwierdzono również, że brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu nakłada na organ czy sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (tamże str. 946 i nast.). Jedynie wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że pomimo naruszenia przepisów o właściwości nie stwierdza się nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Na mocy § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy (miejscowo) państwowy inspektor sanitarny. Od decyzji wydanej przez ten organ przysługuje odwołanie do właściwego (miejscowo) państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ( § 8 ust. 2 rozporządzenia). Przechodząc z kolei do przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm., zwana dalej ustawą) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 37 ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie uregulowano również kwestię właściwości instancyjnej w sprawach rozstrzyganych przez organy inspekcji sanitarnej - art. 12 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobną regulację zawiera art. 35 ust. 1 ustawy, przewidując możliwość upoważniania przez państwowego inspektora sanitarnego niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w jego imieniu określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji na zasadach i w trybie określonych przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Kwestie te zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji (Dz. U. Nr 24, poz.217). Zgodnie z § 1 ust. 4 w/w rozporządzenia państwowy inspektor sanitarny może udzielić upoważnienia pracownikom działalności podstawowej, zatrudnionym na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Upoważnienie udzielone na podstawie powołanych wyżej przepisów ma ten skutek, że kompetencje organu będą wykonywane przez inną osobę (pracownika urzędu), nie zaś bezpośrednio przez osobę powołaną do pełnienia funkcji organu. Osoba działająca na podstawie udzielonego jej przez organ upoważnienia nie staje się przez to jednak sama organem i nie nabywa jego kompetencji, lecz w jego imieniu jedynie je wykonuje. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] A. J., bez powołania się na upoważnienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] do jej wydania. Z kolei o tym, iż decyzja została wydana w imieniu tego organu świadczy treść części tzw. nagłówkowej decyzji, gdzie dwukrotnie wskazano, że organem wydającym decyzję jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...]. Sąd znając z urzędu akta sprawy o sygn. akt III SA/Gd 19/07, gdzie pojawił się problem upoważnienia A. J. do wydawania decyzji w imieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] postanowił dopuścić dowód z pisma organu z dnia 26 marca 2007 r. o oznaczeniu [...]. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] stwierdził w tym pismie, powołując się na przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że zastępca organu ma takie same uprawnienia (kompetencje) jak organ do zastępowania którego jest powołany, stąd nie ma wymogu odrębnego pełnomocnictwa do działania. Powołano się przy tym na art. 10 ust. 6 cytowanej ustawy, jak również na przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji. Zdaniem organu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia daje możliwość udzielania upoważnienia pracownikom zatrudnionym na stanowisku kierowników komórek organizacyjnych, a takim Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie jest. W konkluzji stwierdzono, że Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie działa z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a w imieniu własnym jako zastępca. Z taki stanowiskiem organu skład orzekający w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Przepisy prawa materialnego – tutaj rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach w sposób precyzyjny regulują właściwość rzeczową organów do rozstrzygania wymienionych w nim spraw w formie decyzji. W przepisach tych, w przypadku postępowania odwoławczego, jako organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wymienia się państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Wynika to również z przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tymczasem, przyjmując tok rozumowania przedstawiony przez organ w piśmie z dnia 26 marca 2007 r., kompetencje do samodzielnego działania, organ wywodzi z samego faktu powołania w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej funkcji zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (art. 11 ust. 2). Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy ustawy ani innych wyżej powołanych aktów prawnych, nie przyznają zastępcy państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego żadnych samoistnych kompetencji. Nie wynikają one również z treści Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...] znajdującego się na oficjalnej stronie internetowej stacji [...]. Stwierdzono tam w § 4 ust. 2, że Dyrektor Stacji kieruje nią m.in. przy pomocy zastępcy. Zaś w myśl § 5 ust. 2 Regulaminu Zastępca Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego sprawuje nadzór merytoryczny nad komórkami nadzoru sanitarnego Stacji. Z kolei powołany przez organ dla ilustracji słuszności swojego stanowiska art. 10 ust. 6 ustawy dotyczy zupełnie innej sytuacji, bo możliwości powierzenia przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego organom niższego stopnia tj. powiatowemu i granicznemu inspektorowi sanitarnemu prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości. Niezasadne jest również twierdzenie organu, jakoby z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji wynikało, że wojewódzki inspektor sanitarny nie możne go upoważnić do wydawania decyzji w sytuacji, gdy zastępca jest pracownikiem działalności podstawowej, zaś jego usytuowanie w strukturze stacji sanitarno - epidemiologicznej wynika z treści jej regulaminu organizacyjnego. Stając na stanowisku przedstawionym w piśmie z dnia 28 marca 2007 r. organ popełnił błąd skupiając się na treści przepisów ustrojowych, zupełnie zaś pomijając przepisy prawa materialnego i k.p.a. w tym zwłaszcza art. 268a. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest twierdzenie, że zastępca państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany. Kompetencje te, chodzi tutaj zwłaszcza o upoważnienie do wydawania decyzji, muszą bowiem wynikać z upoważnienia organu do działania w jego imieniu. Sąd uznał zatem, że zastępca organu nie mógł w niniejszej sprawie działać we własnym imieniu, jak to wynikało z treści pisma organu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził. iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów o właściwości. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Powyższe rozważanie organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę także w toku dalszego postępowania w sprawie, ponieważ wątpliwości Sądu budzi również decyzja organu I instancji. Analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] została podpisana przez zastępcę PPIS [...]. Zatem pierwszą czynnością winno być ustalenie, czy zastępca PPIS [...] A. P. został prawidłowo upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Te ustalenia będą rzutowały na dalszy ciąg postępowania w sprawie. Na marginesie sprawy Sąd zauważa, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, urządzenia i sprzęt medyczny, służący wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej, na które powołuje się organ odwoławczy nie obowiązywało w chwili wydawania decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd pominął w wyroku orzeczenie wymagane mocą art. 152 w/w aktu prawnego. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest zaś podstaw obligujących odniesienie się do kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji.