II SA/Kr 1226/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skarg R. F. i M. F. oraz M. G. –Z. i K. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 8 lipca 2004r. nr w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony postanawia: skargi odrzucić UZASADNIENIE POSTANOWIENIA Z DNIA 4 KWIETNIA 2007 R. Pismem z dnia [...].2004 roku, znak [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. poinformował R. F., M. F., M. G- Z i K. Z., iż w prowadzonym z urzędu postępowaniu wyjaśniającym, mającym na celu zbadanie, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje im przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od powyższego pisma wszyscy jego adresaci wnieśli pismo, zatytułowane jako odwołanie. Postanowieniem z [...].2004 roku, znak [...] Wojewoda stwierdził niedopuszczalność zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony powinna mieć formę postanowienia. Jednocześnie zaznaczył, iż postanowienie takie nie może być zaskarżone zażaleniem, pouczając, że po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, może zostać zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. R. F., M. F. oraz M. G. – Z. i K. Z. wnieśli w dniu [...]2004 roku dwie jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na działanie Prezydenta Miasta K.. Skarga R. F. i M. F. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1226/04, natomiast skarga M. G. – Z. i K. Z. - pod sygnaturą II SA/Kr 1227/04 W obu skargach skarżący domagali się uchylenia "pisma" z dnia [...].2004 roku i nakazanie Prezydentowi Miasta K. uznanie ich za stronę postępowania, udostępnienia im akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta K. wniósł o ich oddalenie jako niedopuszczalnych oraz zasądzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych, wskazując, iż odmowa uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym winna być przedmiotem kontroli w ramach zaskarżenia decyzji, kończącej postępowanie. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), a także na inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę, wniesioną na czynność lub akt nie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. ocenić należy jako niedopuszczalną i podlega ona, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd prawny, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 roku, sygn. akt II SA 2645/01 (Lex Omega nr 82821) w tej części, w której wskazano, iż odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu wszczętym już i prowadzonym na wniosek innej strony winna następować w drodze postanowienia, czemu na przeszkodzie nie stoi brak wyraźnej regulacji kodeksowej. Wniosek taki wyprowadzić można z brzmienia art. 123 § 2 k.p.a., stosownie do którego postanowienia dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania, lecz co do zasady nie rozstrzygają o istocie sprawy. W niniejszej sprawie można zresztą zauważyć, iż pismo z dnia [...].2004 roku posiada większość cech postanowienia. Nie sposób natomiast podzielić dalszych stwierdzeń, zawartych w cytowanym wyroku a powtórzonych przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...].2004 roku, jakoby postanowienie takie mogło zostać zaskarżone- po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa- do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, iż podstawę takiego środka prawnego stanowił art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) z uwagi na to, iż postanowienie takie kończy postępowanie, albowiem takie postanowienie kończy sprawę w stosunku do podmiotu, ubiegającego się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowił odpowiednik obecnie obowiązującego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Stanowiska tego nie sposób podzielić, albowiem tak art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą postanowienia, kończącego postępowanie w całości, a nie tylko w stosunku do pewnych podmiotów. Tak też zakres pojęciowy "postanowienia kończącego postępowanie" zdają się widzieć komentatorzy ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J.P. Tarno i T. Woś wyliczają jako postanowienia kończące postępowanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując także, iż postanowienia kończą postępowanie w tym znaczeniu, że uniemożliwiają uruchomienie toku instancji w stosunku do danej decyzji i pociągają za sobą jej ostateczność (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, teza 9 do art. 3 oraz T. Woś [w:] T. Woś, M. Romańska, H. Knysiak – Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, teza 43 do art. 3). Analizując kwestię zaskarżalności postanowienia o odmowie dopuszczenia w charakterze strony do postępowania, niezbędne jest zwrócenie uwagi na aspekt celowościowy. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż podmiot, któremu odmówiono udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może skutecznie wnosić odwołanie, zaś po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności- może składać wniosek o wznowienie postępowania oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dowodząc, iż jako strona został pozbawiony bez własnej winy udziału w sprawie. Co więcej, w razie kontroli decyzji przez sąd administracyjny, musi on brać pod uwagę pominięcie strony w sprawie, a w razie stwierdzenia takiego naruszenia- ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Skoro kwestia udziału stron w postępowaniu administracyjnym może przedmiotem badania w ramach administracyjnego toku instancji oraz kontroli, sprawowanej przez sądy administracyjne, dopuszczenie takiej wykładni art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, rozszerzającej kognicję sądów administracyjnych na postanowienia o odmowie dopuszczenia do postępowania w charakterze strony, nie znajduje oparcia w zasadach celowości. Warto także zważyć, iż uznanie dopuszczalności skargi w takim wypadku mogłoby otworzyć drogę do faktycznego zablokowania dowolnego postępowania administracyjnego, jeżeli tylko odpowiednia liczba podmiotów złożyłaby wnioski o dopuszczenie do udziału i następnie kolejno zaskarżała postanowienia w tym przedmiocie. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, iż w obecnym stanie prawnym zwrot niezbędnych kosztów postępowania w myśl art. 200 i 201 § 1 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi bądź umorzenia postępowania wskutek uwzględnienia skargi przez organ. Odwrotna możliwość, tj. zwrot poniesionych kosztów od skarżącego na rzecz organu, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach p.p.s.a., wobec czego wniosku Prezydenta Miasta K. nie można było uwzględnić. Z uwagi na powyższe, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną orzekł jak w sentencji, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.