III SA/Łd 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie WSA Monika Krzyżaniak, WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adwokatowi M. Ł. prowadzącej Kancelarię Adwokacką przy ulicy A w Ł. kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącemu M. B. i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi M. Ł. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał M. B. na okres od 1 listopada 2005 r. do 30 kwietnia 2006 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 37,49 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że miesięczne wydatki mieszkaniowe w rodzinie M. B. wynoszą 207,68 zł zaś średni miesięczny dochód na jedną osobę wynosi 311,29 zł. Ograniczenie wydatków mieszkaniowych wynosi 186,91 zł (207,68 zł x 90%). Dodatek mieszkaniowy dla czteroosobowej rodziny stanowi różnicę pomiędzy wydatkami na mieszkanie (ograniczonymi do 90%) a 12% łącznego dochodu rodziny. W przypadku M. B. różnica ta wynosi 37,49 zł (186,91 zł - 0,12 x 1245,14 zł). W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. zarzucił, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego nie zostały uwzględnione wydatki na fundusz termomodernizacyjny - 63,63 zł, domofon - 1,50 zł oraz wydatki na ubezpieczenie, podatek od nieruchomości i opłatę za użytkowanie wieczyste. Nadto w sposób sprzeczny z prawem ograniczono wydatki mieszkaniowe do 90%. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz. 1817 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3 - 6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa w gospodarstwie 2 - 4 osobowym. W myśl art. 6 ust. 3 wymienionej ustawy, wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym. Takimi wydatkami są czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Wydatkami takimi nie są wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie, opłat za gaz przewodowy i energię elektryczną dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Odnosząc się do kwestii wpłaty na fundusz termomodernizacyjny, organ odwoławczy podał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa A nie wykazuje jej w składnikach czynszu, gdyż powiększa ona wkład mieszkaniowy M. B. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. B. podnosząc, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego winny zostać uwzględnione wydatki na domofon - 1,50 zł i fundusz termomodernizacyjny - 63,63 zł, koszty ubezpieczenia, podatku od nieruchomości, wieczyste użytkowania gruntów i 100% kosztów mieszkaniowych. Organy administracji pomijając te wydatki naruszyły Konstytucję RP i Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. W ocenie skarżącego, stanowi to także obrazę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2005 r. w sprawie III SA/Łd 721/04. Również § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych stanowi naruszenie przepisów Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. B. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W myśl zaś art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako – kpa), można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja podlega zaś uchyleniu między innymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji organów administracji obu instancji był między innymi przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 poz.1817 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz. 734 z późn. zm.) Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W myśl zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Zgodność przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. z Konstytucją RP oraz zgodność przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. z art. 6 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. była rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05 Trybunał uznał, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaś przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. Sentencja wyroku została ogłoszona w dniu 18 maja 2006 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 587). Następstwem tego wyroku jest utrata mocy obowiązującej z dniem 18 maja 2001 r. przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy oraz przepisu § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W dacie rozpatrywania sprawy przez sąd, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. oraz przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. już nie obowiązywały. Oznacza to, że organy administracji publicznej obu instancji wydały swoje decyzje w oparciu o przepis niezgodny z Konstytucją oraz przepis niezgodny z ustawą. Zastosowano więc nieprawidłową podstawę prawną w obu decyzjach. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. z Konstytucją oraz niezgodności § 2 ust. 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. z art. 6 ust.1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a § 1 kpa. Uzasadnia to uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zgodnie z treścią art. 145 § 1 ust.1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pogląd, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego i uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że orzeczenie Trybunału zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2003 r. w sprawie V SA 2058/03 (Lex nr 149681), z 24 kwietnia 2002 r. w sprawie II SA/Gd 375/00 (Lex nr 76114), z 2 września 1999 r. w sprawie IV SA 1360/97 (Lex nr 47852) i z 11 sierpnia 1999 r. w sprawie II SA 1294/99 (Lex nr 46246). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego, iż przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego winno się uwzględniać wpłaty na fundusz termomodernizacyjny. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W myśl zaś art. 6 ust. 4 wymienionej ustawy wydatkami, o których mowa w ust. 3 są: 1. czynsz, 2. opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, 3. zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, 4. odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, 5. inne niż wymienione w pkt 1 – 4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, 6. opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, 7. wydatek stanowiący podstawę odliczania ryczałtu na zakup opału. Jak wynika z uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej A w Łodzi z dnia [...] oraz pisma Spółdzielni Mieszkaniowej A fundusz termomodernizacyjny służy między innymi ociepleniu budynków i modernizacji węzłów cieplnych poprzez inwestycje. Inwestycje te zwiększają wartość finansową budynków zaś wpłaty na fundusz termomodernizacyjny są uzupełnieniem wkładu mieszkaniowego lub budowlanego. Skarżącemu przysługuje własnościowe prawo do lokalu, a więc zobowiązany był on uiścić wkład budowlany. Należy zaznaczyć, iż członkowie spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w kosztach budowy, eksploatacji i utrzymania nieruchomości spółdzielczych. Uczestnictwo w kosztach budowy jest realizowane przez wniesienie wkładu budowlanego. Wkład ten pokrywa zatem wydatki na budowę, które poniesione zostały na wybudowanie lokalu oraz jego wyposażenie, a także wydatki poniesione w późniejszym okresie, związane z zapewnieniem właściwego standardu i funkcjonowania mieszkania. Wkład budowlany musi pokrywać całość kosztów budowy lokalu zaś członkowie spółdzielni, nawet po otrzymaniu lokalu, zobowiązani są do jego uzupełnienia aby pokryć w całości koszt budowy. W rozpoznawanej sprawie wpłaty na fundusz termomodernizacyjny przeznaczone są na inwestycje związane z realizacją procesu termomodernizacyjnego. Są one uzupełnieniem wkładu budowlanego. Skoro zatem wpłaty na fundusz termoderniozacyjny są uzupełnieniem wkładu budowlanego to oznacza, że obejmują one koszt budowy lokalu. W sytuacji więc, kiedy wpłaty na ten fundusz uzupełniają wkład budowlany, to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Opłatami związanymi z eksploatacją są bowiem opłaty związane z użytkowaniem lokalu, a nie wydatki na budowę lokalu uzupełniające wkład budowlany. Dodać również należy, że zwiększenie wkładu budowlanego ma także wpływ na zwiększenie wartości spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, które jest prawem zbywalnym i przechodzi na spadkobierców. Zbycie tego prawa obejmuje także wkład budowlany zaś w razie wygaśnięcia tego prawa spółdzielnia jest obowiązana zwrócić osobie uprawnionej wartość rynkową tego prawa. Wielkość wkładu budowlanego ma więc istotny wpływ na wartość rynkową własnościowego prawa do lokalu. Organy administracji obu instancji słusznie uznały, że skoro wpłaty na fundusz termomodernizacyjny zwiększają wkład budowlany, to nie można ich uznać za opłatę związaną z eksploatacją nieruchomości uwzględnianą przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego. . Nie jest także zasadny twierdzenie skarżącego, że nie odniesiono się do zarzutu nieuwzględnienia wydatków na ubezpieczenie, podatek od nieruchomości i opłatę za użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się bowiem na treść art. 6 ust. 4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych z którego wynika, że nie stanowią wydatków o których mowa w ust. 4 wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do zarzutu skarżącego, który stwierdził, że przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego winna zostać uwzględniona opłata za domofon, mimo że M. B. zgłosił ten zarzut w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Istotnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego .brak jest rozważań dotyczących tych kwestii. Podniesiono jedynie, że organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę dodatku, lecz nie wyjaśniono dlaczego opłata za domofon nie powinna być uwzględniona przy tym wyliczeniu. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy nie zebrał ani nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie dokonał jego pełnej oceny. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego opierając się na stanie prawnym obowiązującym po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Należy również odnieść się do zarzutów skarżącego, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego nie uwzględniono wydatków za domofon. Pozostałe zarzuty skarżącego nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił w tym zakresie poglądów skarżącego związanych z interpretacją przepisów powołanych przez skarżącego w skardze i na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. Z tego również powodu nie uwzględnił wniosku skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją i ustawą, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 kpa. Nadto organ odwoławczy naruszył przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w związku z § 19 ust. 1 pkt 1c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), Sąd przyznał adwokat M. Ł. kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług.